VALOR IRRISÓRIO NULO EM LICITAÇÕES

 

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 001.043/2014-5

Natureza: Representação.

Entidade: Ministério Público do Trabalho

Advogado constituído nos autos: Eduardo Corrêa da Silva (OAB/DF 22.883)

 

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS PREVISTOS NO ART. 276. INDEFERIMENTO DA CAUTELAR. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS. ARQUIVAMENTO.

 

 

RELATÓRIO

 

 

 

Cuidam os autos de Representação formulada pela empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME, com pedido de concessão de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do Pregão Eletrônico 98/2013, sob a responsabilidade da Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União.

  1. O certame, do tipo menor preço, visou à contratação de empresa para prestação de serviço de agenciamento de viagens, compreendendo reserva, emissão, marcação, remarcação e cancelamento de bilhetes de passagens aéreas nacionais e internacionais, e emissão de seguro de assistência em viagem internacional. O valor estimado para a contratação é de R$ 6.331.622,40 para os gastos com passagens aéreas nacionais e internacionais e seguro de viagem internacional, e de R$ 312.434,40 para os serviços de agenciamento (cópia do edital à peça 3, planilha orçamentária à p. 81).
  2. A licitação contou com a participação de quinze licitantes e resultou na assinatura do Contrato 4/2014com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda., cujo melhor lance no valor total global para a prestação desses serviços de agenciamento durante um ano foi de R$ 0,01 (um centavo), o que poderia consistir em proposta economicamente inexequível.

Histórico

  1. O processo foi primeiramente analisado pela Selog na instrução de peça 6, tendo sido considerado apto a ser conhecido nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do RI/TCU, aplicável às representações de acordo com o art. 237, parágrafo único, da mesma norma regimental.
  2. Quanto ao pedido de cautelar, a Selog entendeu não estar presente o pressuposto do periculum in mora, uma vez que o Contrato 4/2014 com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda. foi assinado em 14/01/2014 e, para todos os efeitos, foi escolhida a proposta de menor valor. Constatou-se ainda a presença do periculum in mora reverso, haja vista que a eventual suspensão do contrato poderia levar a contratação mais onerosa para o órgão.
  3. Por meio de despacho à peça 9, conheci da Representação e acolhi os termos da oitiva proposta pela Selog, porém determinando que fosse feita com fulcro no art. 276, § 2º, do RI/TCU.
  4. Realizadas as devidas comunicações processuais, a Procuradoria-Geral do Trabalho da União apresentou sua resposta à peça 15, e a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda. à peça 17.
  5. À peça 14, consta pedido de ingresso nos autos como interessado por parte do Senhor Eduardo Correa da Silva, advogado da empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME, que deu origem ao presente processo.
  6. Em nova instrução do feito (peças 20, 21 e 22), a Selog, conforme procedimento estabelecido na OS-Segecex 1/2012, proferiu exame das respostas às oitivas prévias realizadas nos termos do art. 276, § 2º, do RI/TCU, manifestando-se tempestivamente no prazo regimental previsto apenas sobre o pedido de cautelar formulado. Propôs, mais uma vez, negar a medida excepcional pleiteada, haja vista a ausência do periculum in mora e a presença do periculum in mora ao reverso. Ademais, propôs a oitiva do órgão e da empresa contratada nos termos do art. 250, V, do RI/TCU, com vistas a posterior exame do mérito.
  7. Todavia, entendi que os elementos constantes dos autos eram suficientes para que a Selog apresentasse manifestação sobre o mérito da Representação, conforme previsto no artigo 276, § 6º, última parte, do RI/TCU, restituindo o processo aquela Secretaria (peça 23).
  8. Transcrevo a seguir excerto da instrução lavrada no âmbito da Selog (peça 24), cujas conclusões foram acolhidas pelo corpo diretor daquela unidade (peças 25 e 26).

EXAME TÉCNICO

  1. Nesta oportunidade, examinam-se em profundidade as respostas às oitivas prévias do órgão (peça 15) e da empresa PayLess (peça 17), além de outras fontes de informação sobre o tema, como os processos correlatos que tramitam na Casa (TC 000.676/2014-4, TC 003.273/2013-0 e TC 034.147/2013-6), a fim de formar opinião conclusiva para os autos. Registre-se que ficam incorporadas a essa instrução a análise e a proposta de encaminhamento encerradas na instrução de peça 20 no que tange à cautelar pretendida pela representante, já que o Relator ainda não se pronunciou sobre o tema.
  2. Para tanto, transcrevem-se as respostas às oitivas, que foram resumidas na instrução de peça 20:

Resposta do órgão (peça 15)

  1. Quanto ao primeiro item da oitiva, que questiona se foi realizada análise da exequibilidade econômica da proposta de preço ofertada pela empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda., o pregoeiro afirma que a resposta é positiva, o que seria verificável na análise do recurso realizada e disponibilizada no portal Comprasnet. Segundo afirma o pregoeiro, teria sido permitido à empresa PayLess que corrigisse sua proposta comercial e que apresentasse justificativa de exequibilidade do preço, valendo-se da jurisprudência do TCU, Súmula 262/210 (peça 15, p. 4-5).
  2. Esclarece ainda que na fase de decisão de recurso o sistema Comprasnet não possibilita a inclusão de novos anexos, tendo sido informado a todos que a proposta de preços ajustada justificativa de sua exequibilidade encontravam-se disponíveis para todos no portal da transparência (www.pgt.mpt.gov.br/portaltransparencia) (peça 15, p. 6).
  3. No que tange ao segundo item da oitiva, questionado se foi exigida a planilha de formação de custos da empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda., consoante previsto no subitem 10.2 do Termo de Referência, o pregoeiro esclarece que as regras para apresentação da proposta de preços na licitação estavam dispostas no item 3 do edital, e o modelo definido no anexo II, consoante transcritos às páginas 6 e 7, o que teria sido atendido pela empresa em estrito cumprimento ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Também teria apresentado as devidas justificativas de exequibilidade do preço ofertado, razão pela qual se tornou dispensável a apresentação da planilha de composição de custos a que alude o item 10.2 do Termo de Referência (peça 15, p. 8).  
  4. Alega, ainda, que o pregão admite apenas como critério de julgamento o tipo menor preço (art. 4°, X, lei 10.520/2002), assim, se o licitante apresentar o menor preço e sua proposta atender às especificações do objeto, outra opção não resta ao condutor do certame senão aceitar sua proposta, em razão do princípio do julgamento objetivo (peça 15, p. 8-9).
  5. Afirma que não há motivo para desclassificar a primeira colocada no certame porque a empresa teria atendido exatamente às exigências do edital, isto é:o valor total de sua proposta teria sido maior que zero com duas casas decimais (R$ 0,01), resultante da multiplicação automática do valor unitário da taxa de agenciamento do bilhete cadastrado pelo licitante pelo quantitativo de 8.040 bilhetes. Por sua vez, a representante teria apresentado sua proposta com valor total de R$ 80,40, concluindo-se que ela teria cadastrado sua proposta no Comprasnet com valor unitário de R$ 0,01 e o sistema, da mesma forma, teria multiplicado automaticamente esse valor pela quantidade total de bilhetes estimada para o ano (8.040), o que resultou no valor total de sua proposta de R$ 80,40 (peça 15, p. 10).
  6. Por fim, discorre sobre o atual modelo de contratação de passagens aéreas na administração pública, citando diversos exemplos de órgãos que contrataram pelo valor de R$0,00 ou R$0,01 por bilhete, inclusive com a própria representante. Informa, ainda, que a representante era signatária do contrato anterior com a Procuradoria-Geral do Trabalho, que expirou em 10/1/2014 e não foi renovado porque o certame teria sido processado nos moldes da metodologia anterior, em cumprimento ao disposto na IN 7/2012-SLTI, que determinou a não prorrogação dos contratos e realização de nova licitação sob as regras de menor valor por taxa de agenciamento.

Resposta da contratada PayLess(peça 17)

  1. Alega a contratada que ofertou o lance de R$ 0,01 (um centavo) na certeza de que cumprirá o contrato em questão, como demonstra sua atuação ao longo de vinte anos no mercado, em que atendeu e atende a inúmeros órgãos governamentais (peça 17, p. 1).
  2. Afirma que o lance ofertado não difere dos lances ganhadores em inúmeras licitações do mesmo tipo, prática comum nos atuais dias, citando exemplos de diversos órgãos e o exemplo da própria representante, que ofertou lances de R$ 0,00 e R$ 0,01 e ganhou assim licitações na Embrapa, Ministério das Cidades e Secretaria da Receita Federal, entre outros (peça 17, p. 2-3).
  3. A contratada alega que as companhias aéreas retiraram o comissionamento das agências de viagens, porém instituíram o sistema de negociação comercial, agência por agência, negociações estas protegidas pela Lei de Mercado, variáveis caso a caso, que remuneram as agências dependendo de vários fatores, tais como: região, trechos de voos, horários dos voos, volume de vendas, etc., que também não são cumulativos, ou seja, as vendas de um determinado mês não se acumulam ao próximo mês para efeitos de calculo, não alcançando os objetivos, os valores são perdidos (peça 17, p. 3).
  4. Assim, essa remuneração em tese não estaria vinculada ou não resulta da emissão de um bilhete aéreo especifico, sendo impossível mensurá-la.
  5. Afirmou tratar-se de prática arraigada no setor público, tanto que o próprio Tribunal a teria praticado nas suas duas últimas licitações.

2013 – adjudicado VOETUR TURISMO E REPRESENTAÇÕES LTDA

Valor arrematado R$ 7,49 (sete reais e quarenta e nove centavos)

Na ocasião, a planilha de exequibilidade apresentada pela Voetur demonstrava que os ganhos resultantes do contrato R$ 26.005,28 (R$ 7,49* 3472) eram praticamente os mesmos que teria com os custos de se manter um posto nas dependências deste TCU e com os demais encargos pertinentes R$ 25.994,80, ou seja, evidente que a Voetur não arrematou o referido pregão apenas para “empatar” em suas contas, a mesma certamente tinha ciência de que seria beneficiada pelos acordos comerciais já citados (peça 17, p. 4).

  1. Afirma, ainda, que atua no mercado há 20 anos com quase a totalidade de seu movimento dedicado a órgãos governamentais, sem nunca ter cometido qualquer falta que a desabonasse, não podendo o poder público pressupor o cometimento de qualquer ato ilegal, o que seria uma temeridade contra todos os preceitos de direito (peça 17, p. 4)

Análise técnica

  1. Conforme já examinado na instrução anterior, peça 6, parágrafos 13 a 20, mais graves do que as alegações apresentadas pela representante são as chances de que o órgão esteja contratando proposta economicamente inexequível, tendo em vista que esta análise não foi realizada pelo pregoeiro, o que pode vir a comprometer a prestação dos referidos serviços a médio e longo prazos.
  2. As respostas apresentadas pela empresa e pelo órgão confirmam que não houve efetivamente análise da exequibilidade das propostas a partir do exame da planilha de custos, que sequer foi exigida, mas alega-se que esta análise teria sido feita levando em conta a prática existente nos atuais contratos de diversos órgãos da administração pública, que foram firmados com taxas de R$ 0,00 ou R$ 0,01 por bilhete emitido/cancelado/alterado e vêm sendo executados dessa forma.
  3. Constata-se que as agências de viagem auferem seus lucros e pagam seus custos de alguma forma não transparente para a administração pública, já que os serviços prestados efetivamente não estão sendo remunerados pelos órgãos contratantes.
  4. A contratada argumenta que sua remuneração, em tese, não estaria vinculada ou não resultaria da emissão de um bilhete aéreo especifico, sendo impossível mensurá-la, porque depende das negociações travadas com as companhias aéreas, protegidas pela lei de mercado, com diversas variáveis calculadas caso a caso.
  5. Esse não é o primeiro processo em que o Tribunal se depara com a situação, que também ocorreu na contratação de passagens aéreas pelo Departamento de Polícia Federal, TC 034.147/2013-6, igualmente em fase de instrução de mérito nesta Selog. Nesse processo, tampouco houve análise de exequibilidade econômica da proposta a partir da planilha de custos e a empresa contratada usa argumentos semelhantes para justificar o preço irrisório ofertado, afirmando, inclusive, que sua receita advém também do fluxo de caixa.
  6. Com efeito, já se sabe das negociações de praxe no mercado de passagens aéreas, em que as companhias aéreas oferecem incentivos às agências em função do volume de vendas e do cumprimento de metas. E entendemos que esses incentivos são pagos a partir do volume de vendas total de uma agência, não apenas daquelas decorrentes do contrato com um órgão público específico. E se diversos contratos com a administração pública vêm sendo cumpridos dessa forma, então faticamente demonstra-se sua exequibilidade, ainda que sem transparência para um dos lados.
  7. Logo, pode-se concluir que, levando em conta as características peculiares do mercado de passagens aéreas, as exigências de demonstração da exequibilidade a partir da análise de planilha de custos ou a eliminação de propostas de valor irrisório são práticas ineficazes, porque não há ainda uma forma de calcular analiticamente e afirmar com segurança qual valor seria exequível, razoável e justo para remunerar tais serviços, cobrindo os custos e gerando lucros para as empresas contratadas, sem que haja prejuízo de qualquer forma para o erário. As práticas acima apenas podem onerar os custos desses serviços para o órgão sem benefícios diretos garantidos.
  8. No caso do TCU, por exemplo, conforme alegado na resposta da contratada PayLess, transcrito no parágrafo 20 supra, a planilha de custos apresentada demonstra que, ao preço de R$ 7,49 por bilhete emitido/alterado/cancelado, e deduzidos os custos informados, a empresa estaria lucrando menos de mil reais ao ano. Ora, sabe-se que um contrato com essa expectativa de lucro não compensaria para nenhuma empresa do ramo e desse porte, ou seja, certamente há outras fontes de renda nesses contratos que os tornam tão atrativos e concorridos nas licitações.
  9. Assim, imagina-se que os incentivos pagos pelas companhias aéreas às agências de viagens sejam bastante significativos. Embora sejam acordos comerciais também pouco transparentes para a administração pública, fizemos pesquisas, firmamos contatos com agências e com companhias aéreas e obtivemos informações consistentes acerca desses incentivos, chamados de over no jargão do mercado. As diversas fontes foram unânimes em afirmar que esse over é praxe apenas entre as companhias nacionais; que gira entre 3 a 5% do valor das passagens aéreas; que nem todas as companhias aéreas o pagam e nem todas as agências alcançam o volume de vendas pretendido, o qual não acumula de um mês para outro. Ora, na contratação em exame, cujo volume de vendas estimado para passagens nacionais é de R$ 5.919.040,00 (peça 3, p. 81), o melhor cenário possível, com over de 5% pago sobre todo esse montante, geraria receita de R$ 295.952,00, uma quantia que se coadunaria com a disputa verificada. Entretanto, para outros órgãos com volume de vendas bem menor, talvez não compensasse um esforço contratual com expectativa incerta de 3 a 5% de receita.Ou seja, parece algo um tanto incerto e temerário, que mais uma vez aponta para os riscos de posterior inexecução contratual.
  10. Além disso, há que se relembrar os problemas já tratados no TC 003.273/2013-0, que foram objeto de determinações e recomendações aos órgãos competentes (Acórdão 1.973/2013-Plenário), as quais estão sendo monitoradas no âmbito do TC 000.676/2014-4.
  11. Em primeiro lugar, estão em investigação pelo Ministério Público Federal no Distrito Federal supostas fraudes praticadas por algumas agências de viagens nos contratos firmados com órgãos públicos, que estariam superfaturando os valores dos bilhetes emitidos, já que os contratantes não têm conhecimento efetivamente de quanto foi repassado para pagar o bilhete à companhia aérea. Essa prática é conhecida entre as agências de viagens como Mark up, e na época em que as passagens eram impressas em “talões”, já eram praticadas por meio de “nota calçada”.
  12. Infelizmente, na sistemática atual as empresas aéreas não mais informam o valor da tarifa paga no cartão de embarque, o qual, nas compras de passagens pelos órgãos públicos, é o único documento efetivamente emitido pela companhia aérea que chega ao poder do comprador, e poderia servir como um ponto de controle eficaz. Ao contrário, quando uma pessoa física adquire uma passagem, ela possui o recibo do cartão de crédito e recebe outros dois documentos emitidos diretamente pela companhia aérea, quais sejam, a nota fiscal e o e-mail da compra.Essa possibilidade, de fazer constar o valor da tarifa paga no cartão de embarque,está sendo analisada também no corpo do TC 000.676/2014-4.
  13. Também há suspeitas de direcionamentos nos sistemas de pesquisa de passagens aéreas, omitindo os voos com menores tarifas, ou omitindo os voos de alguma companhia aérea, a fim de que as agências possam atingir um determinado montante de vendas com a empresa que dá os melhores incentivos, e auferir o over almejado. Isso porque os sistemas de busca de voos e emissão de bilhetes hoje utilizados para aquisição de passagens, seja no setor público ou privado, são mantidos e disponibilizados pelas intermediadoras, as agências de viagens.
  14. A fim de obter maior independência e segurança para as aquisições públicas de passagens, vem sendo desenvolvido pelo Serviço Federal de Processamento de Dados, a pedido da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, um Sistema de Concessão de Diárias e Passagens (SCDP), que terá diversas funcionalidades e será mantido de maneira autônoma pelo governo federal. Esse sistema é considerado prioritário, na visão da Selog, para o aprimoramento das aquisições de passagens aéreas pela administração pública e foi alvo de recomendações no Acórdão 1.973/2013-Plenário, atualmente em monitoramento.
  15. Além disso, a SLTI vem desempenhando um importante papel como órgão governante superior, estudando a possibilidade de aquisição das passagens aéreas diretamente das companhias aéreas, eliminando a intermediação das agências de viagens.
  16. Em suma, diante do enorme volume de gastos públicos com aquisição de passagens aéreas e dos significativos riscos já mapeados, a Selog vem monitorando o Acórdão 1.973/2013-Plenário e as ações das entidades públicas envolvidas, atuando basicamente em três frentes: (i) desenvolvimento de um sistema de informática público para busca e emissão de passagens aéreas, que confira independência e segurança para os órgãos contratantes; (ii) estudo da possibilidade de aquisição das passagens aéreas diretamente das companhias aéreas, eliminando a intermediação das agências de viagens; e (iii) estabelecimento de pontos de controle que possam ser implementados desde já, a fim de minimizar os riscos envolvidos na atual sistemática de aquisições de passagens aéreas pela administração pública.
  17. Especificamente com relação a esse terceiro ponto, observamos que uma medida de controle pode ser proposta para o presente processo, com probabilidade de resultados eficazes: que cada ente público contratante exija da agência de viagens contratada que apresente mês a mês as faturas emitidas pelas companhias aéreas, referentes às passagens emitidas apenas para aquele órgão, a fim de conferir os valores efetivamente pagos. Ainda que seja um volume grande de passagens, o órgão pode digitalizar e fazer um batimento eletrônico com os seus dados, ou escolher aleatoriamente uma amostragem para ser conferida. De qualquer forma, apenas a exigência dessas informações já teria um enorme benefício de inibir atitudes fraudulentas, em função da expectativa do controle. Tal exigência passaria a constar como condição de pagamento para a próxima fatura da contratada, de forma análoga ao que acontece com os contratos de terceirização.
  18. Essa prática já se verifica nos contratos com agências de viagens firmados pela Caixa Econômica Federal, conforme informações obtidas em benchmarking realizado na estatal. No caso da Caixa, a conferência é feita manualmente pelo fiscal do contrato, item por item, ou seja, todos os bilhetes emitidos são conferidos na fatura da companhia aérea. Acrescente-se que o valor unitário do mesmo serviço de emissão/alteração/cancelamento de passagens aéreas pago pelo banco para a agência contratada no âmbito do DF é de R$ 28,00.
  19. Assim, propõe-se determinar ao órgão que promova a alteração contratual para incluir essa exigência para a contratada, utilizando-se das prerrogativas exorbitantes da administração pública nos contratos administrativos, com base nos arts. 58 e 67 da Lei 8.666/1993, que preceituam o seguinte:

Art. 58.  O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

I – modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado;

(…)

III – fiscalizar-lhes a execução;

(…)

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

  • 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
  1. Também necessária é a inclusão de nova rotina de controle no processo de gestão contratual, passando a conferir os dados das faturas das companhias aéreas com os valores pagos à agência de viagens, procedimento interna corporis da Administração, que tem o poder-dever de revisá-lo constantemente. Citem-se como fundamento para tanto os itens 5.4 e 5.25 do Termo de Referência do edital, que prevêem as obrigações da contratada, e o item 19.1, que trata da fiscalização do contrato (peça 3, p. 74, 76 e 85):

5.4. Prestar todos os esclarecimentos que forem solicitados pela fiscalização da CONTRANTE, cujas obrigações deverá atender prontamente.

5.25. Fornecer, sempre que solicitado, a comprovação dos valores vigentes das tarifas à data de emissão das passagens, mediante informação expedida pelas companhias aéreas, para verificação dos valores.

19.1 Será nomeado urn gestor titular e urn substituto para o contrato formalizado, objetivando executar a sua fiscalização, que registrará todas as ocorrências e as deficiências verificadas em relatório, cuja cópia será encaminhada a CONTRATADA, objetivando a imediata correção das irregularidades apontadas.

  1. De todo modo, caso a contratada não acolha a alteração proposta, propõe-se que o órgão não renove o contrato e promova nova licitação com a inclusão desta exigência já no edital do certame.
  2. Algumas agências podem alegar que as faturas das companhias aéreas apresentam todos os bilhetes emitidos para a agência, sem separação por cliente. Todavia, foi informado para nós por uma agência de viagens que é possível fazer a separação, por cliente ou por centro de custos, já que toda agência têm um controle de quanto cobrar de cada cliente. Ademais, a agência que não puder atender à exigência não será mais contratada na administração pública e, paulatinamente, isso promoverá uma adaptação do mercado para atender às novas necessidades e ao interesse público.
  3. Destarte, no que tange às alegações da representante e à proposta da empresa contratada em valores irrisórios, entendemos que as explicações fornecidas pelo órgão e pela empresa são suficientes para demonstrar a exequibilidade do contrato, considerando a prática do mercado e os exemplos de contratos em outros órgãos públicos. Isto é, entendemos que o excesso de rigor na análise, neste momento, poderia apenas onerar os custos desses serviços para a administração pública sem garantias de minimizar os riscos já conhecidos.
  4. Todavia, a fim de implementar medida de controle eficaz para minimizar os riscos inerentes a esse processo de contratação de passagens aéreas com intermediação das agências de viagens, propomos determinar à Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União que:

35.1.           com base no art. 58, inciso I, da Lei 8.666/1993, e nos itens 5.4, 5.25 e 19.1 do Termo de Referência do edital, promova, no Contrato 4/2014 firmado com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda., em decorrência do Pregão Eletrônico 98/2013, a inclusão como obrigação da contratada a apresentação mês a mês das faturas emitidas pelas companhias aéreas referentes às passagens aéreas compradas pelo órgão, apresentação esta que deverá condicionar o pagamento da próxima fatura da agência;

35.2.           com base nos arts. 58, inciso III, e 67 da Lei 8.666/1993, inclua entre suas rotinas de controle, nos contratos para fornecimento de passagens aéreas firmados com as agências de viagens, a conferência dos valores pagos às agências com os valores constantes das faturas emitidas pelas companhias aéreas, seja por meio de cruzamento eletrônico de dados ou por conferência manual dos dados,integrais ou selecionados por amostragem;

35.3.           caso a agência contratada não aceite a alteração sugerida no item 35.1, não renove o Contrato 4/2014 firmado com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda. e promova nova licitação para contratação dos respectivos serviços, incluindo em seu edital cláusula com exigência de apresentação, mês a mês pela agência contratada, das faturas emitidas pelas companhias aéreas referentes às passagens aéreas compradas pelo órgão, apresentação esta que deverá condicionar o pagamento da próxima fatura da agência;

  1. Por fim, quanto ao pedido de ingresso nos autos como interessado por parte do Senhor Eduardo Correa da Silva, advogado da empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME (peça 14), observa-se que não logrou demonstrar, de forma clara e objetiva, razão legítima para intervir no processo, não tendo apresentado elementos suficientes a justificar seu interesse subjetivo, conforme requisitos do art. 146, § 1º, do RI/TCU. Ainda que a empresa tenha sido a autora da representação, uma vez autuado o processo, este seguirá rito próprio, em consonância com a legislação aplicável à matéria, independentemente de eventual interesse econômico da representante.

(…)

INFORMAÇÕES ADICIONAIS

  1. Processos conexos:

39.1.           TC 003.273/2013-0 – representação de agência de viagens, na qual se analisou o novo cenário de emissão de passagens aéreas pelo setor público, regido pela Instrução Normativa 7/2012, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, após as mudanças no mercado que findaram com o comissionamento das agências por parte das companhias aéreas. Essa alteração ocorrida em 2010 inviabilizou o modelo licitatório até então vigente, baseado na contratação pelo maior desconto sobre o valor da passagem, e gerou várias discussões sobre o tema. O processo foi julgado por meio do Acórdão 1.973/2013-Plenário.

39.2.           TC 000.676/2014-4 – monitoramento do Acórdão 1.973/2013-Plenário, em fase instrutória na Selog.

39.3.           TC 034.147/2013-6- representação de licitante contra suposta inexequibilidade da proposta ofertada na licitação realizada pelo Departamento de Polícia Federal para contratação de agência de viagens para emissão de passagens aéreas e serviços correlatos. Nesse processo, tampouco houve análise de exequibilidade econômica da proposta a partir da planilha de custos, e a empresa contratada usa argumentos semelhantes para justificar o preço irrisório ofertado, afirmando, inclusive, que sua receita advém também do fluxo de caixa.

BENEFÍCIOS DE CONTROLE EXTERNO      

  1. Nos termos da Portaria-SEGECEX 10/2012, registre-se como benefício da presente ação de controle a proposta de determinação para a unidade jurisdicionada adotar medidas com vistas a aperfeiçoar sua gestão de riscos e de controles internos, consoante item 56.3 do normativo.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

  1. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:

41.1.           indeferir a medida cautelar pleiteada, uma vez ausente o periculum in mora e presente o periculum in mora reverso;

41.2.           determinar à Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União que:

41.2.1.        com base no art. 58, inciso I, da Lei 8.666/1993, e nos itens 5.4, 5.25 e 19.1 do Termo de Referência do edital, promova, no Contrato 4/2014 firmado com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda., em decorrência do Pregão Eletrônico 98/2013, a inclusão como obrigação da contratada a apresentação mês a mês das faturas emitidas pelas companhias aéreas referentes às passagens aéreas compradas pelo órgão, apresentação esta que deverá condicionar o pagamento da próxima fatura da agência;

41.2.2.        com base nos arts. 58, inciso II, e 67 da Lei 8.666/1993, inclua entre suas rotinas de controle, nos contratos para fornecimento de passagens aéreas firmados com as agências de viagens, a conferência dos valores pagos às agências com os valores constantes das faturas emitidas pelas companhias aéreas, seja por meio de cruzamento eletrônico de dados ou por conferência manual dos dados,integrais ou selecionados por amostragem;

41.2.3.        caso a agência contratada não aceite a alteração sugerida no item 40.2.1, não renove o Contrato 4/2014 firmado com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda. e promova nova licitação para contratação dos respectivos serviços, incluindo em seu edital cláusula com exigência de apresentação, mês a mês pela agência contratada, das faturas emitidas pelas companhias aéreas referentes às passagens aéreas compradas pelo órgão, apresentação esta que deverá condicionar o pagamento da próxima fatura da agência;

41.3.           indeferir o pedido de ingresso nos autos formulado pelo Senhor Eduardo Correa da Silva, advogado da empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME, vez que não foram apresentados elementos suficientes a justificar seu interesse subjetivo, conforme requisitos do art. 146, § 1º, do RI/TCU;

41.4.           dar ciência da decisão que vier a ser prolatada, encaminhando cópia da presente instrução, à representante, à empresa contratada e à Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União;

41.5.           arquivar o presente processo.

 

VOTO

A Representação em análise pode ser conhecida, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.

  1. Consoante descrito no Relatório antecedente, a Representação em análise foi formulada pela empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME, com pedido de concessão de medida cautelar, versando a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do Pregão Eletrônico 98/2013, sob a responsabilidade da Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União. A licitação tinha por objetivo a contratação de empresa para prestação de serviço de agenciamento de viagens. O valor estimado para a contratação é de R$ 6.331.622,40 para os gastos com passagens aéreas nacionais e internacionais e seguro de viagem internacional, e de R$ 312.434,40 para os serviços de agenciamento.
  2. A licitação resultou na assinatura do Contrato 4/2014com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda., cujo melhor lance no valor total global para a prestação desses serviços de agenciamento durante um ano foi de R$ 0,01 (um centavo), o que poderia consistir em proposta economicamente inexequível. O Contrato 4/2014 tem vigência de 12 meses a partir de 15/1/2014, conforme extrato publicado no D.O.U. de 17/1/2014.
  3. No que tange ao requerimento de medida cautelar, não se configurou o periculum in mora, estando presente também o periculum in mora ao reverso, capaz de trazer prejuízos ainda maiores à administração caso seja concedida a referida cautelar, razões pelas quais indeferi o pleito.
  4. Quanto ao mérito, as explicações fornecidas pelo órgão e pela empresa mostraram-se suficientes para demonstrar a exequibilidade do contrato, considerando a prática do mercado e os exemplos de contratos em outros órgãos públicos.
  5. Não obstante, considerando os riscos inerentes ao procedimento de contratação de passagens aéreas com intermediação de agências de viagens, no qual a Administração Pública depende de sistemas criados e mantidos pelas agências e não tem conhecimento dos valores dos bilhetes efetivamente pagos às companhias aéreas, acolho a proposta da Selog no sentido de tecer determinações à Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União para que altere o contrato incluindo nova cláusula de obrigação da contratada, exigindo a apresentação das faturas emitidas pelas companhias aéreas para conferência dos valores cobrados. Caso a contratada não acolha tal alteração, julgo oportuno que não se renove o atual contrato e seja realizada nova licitação para contratação dos referidos serviços, com a previsão no edital de novas medidas de controle.
  6. Por fim, o pedido de ingresso nos autos formulado pelo Senhor Eduardo Correa da Silva, advogado da empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME, deve ser indeferido, tendo em vista que não foram apresentados elementos suficientes para justificar seu interesse subjetivo, conforme requisitos do art. 146, § 1º, do RI/TCU.
  7. Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote a minuta de Acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

 

 

 

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de maio de 2014.

 

 

 

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

 

ACÓRDÃO Nº 1314/2014 – TCU – Plenário

 

  1. Processo nº TC 001.043/2014-5.
  2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
  3. Interessados/Responsáveis: não há.
  4. Entidade: Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União.
  5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
  6. Representante do Ministério Público: não atuou.
  7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
  8. Advogado constituído nos autos: não há.

 

  1. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representação formulada pela empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME, com pedido de concessão de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do Pregão Eletrônico 98/2013, sob a responsabilidade da Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente Representação, com espeque nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993;

9.2. indeferir o pedido para adoção de medida cautelar, uma vez ausente o periculum in mora e presente o periculum in mora reverso;

9.3. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92, à Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União que:

9.3.1. com base no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, e nos itens 5.4, 5.25 e 19.1 do Termo de Referência do edital, promova tratativas com a contratada, com vistas a aditivar o Contrato 4/2014 firmado com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda., a fim de incluir como obrigação da contratada a apresentação mês a mês das faturas emitidas pelas companhias aéreas referentes às passagens aéreas compradas pelo órgão, apresentação esta que deverá condicionar o pagamento da próxima fatura da agência;

9.3.2. caso a agência contratada não aceite a alteração sugerida no subitem 9.3.1 retro, abstenha-se de renovar o Contrato 4/2014 firmado com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda. e promova, com a devida antecedência com vistas a cumprir a não prorrogação do Contrato 4/2014 e evitar a contratação emergencial, nova licitação para contratação dos respectivos serviços, incluindo em seu edital cláusula com exigência de apresentação, mês a mês pela agência contratada, das faturas emitidas pelas companhias aéreas referentes às passagens aéreas compradas pelo órgão, apresentação esta que deverá condicionar o pagamento da próxima fatura da agência;

9.3.3. com base no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, inclua entre suas rotinas de controle, nos contratos para fornecimento de passagens aéreas firmados com as agências de viagens, a conferência dos valores pagos às agências com os valores constantes das faturas emitidas pelas companhias aéreas, seja por meio de cruzamento eletrônico de dados ou por conferência manual dos dados integrais ou selecionados por amostragem;

9.3.4. informe ao TCU, no prazo de 60 dias, as medidas adotadas com vistas ao cumprimento do subitem 9.3.1. retro, bem como o resultado das tratativas com a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda;

9.4. indeferir o pedido de ingresso nos autos formulado pelo Senhor Eduardo Correa da Silva, advogado da empresa SLC – Serviços Aeroportuários Ltda. – ME, vez que não foram apresentados elementos suficientes a justificar seu interesse subjetivo, conforme requisitos do art. 146, § 1º, do RI/TCU;

9.5. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, para:

9.5.1. a Procuradoria Geral do Ministério Público do Trabalho da União;

9.5.5. a empresa representante;

9.5.3. a empresa PayLess Viagens e Turismo Ltda;

9.6.             arquivar o presente processo.

 

  1. Ata n° 17/2014 – Plenário.
  2. Data da Sessão: 21/5/2014 – Ordinária.
  3. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1314-17/14-P.
  4. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e Ana Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho.

 

 

(Assinado Eletronicamente)

JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente Relator

 

 

Fui presente:

 

 

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

 

 

 

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