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A adoção do Sinapi e do Sicro como parâmetro de verificação pelo TCU se afigura dentro dos contornos de legalidade e de aferição da economicidade da contratação, autorizados pelo art. 70, caput, da Constituição Federal, devendo a adoção de valores divergentes ser fundamentada mediante justificativas técnicas adequadas.

Tomada de Contas Especial referente às obras do trecho 1 do Anel Rodoviário de Rio Branco/AC, conduzidas pelo Departamento Estadual de Estradas de Rodagem, Hidrovias e Infraestrutura do Acre (Deracre), apontara superfaturamento decorrente da contratação de preços acima daqueles praticados no mercado. Em suas justificativas, alguns responsáveis contestaram o cálculo do débito alegando, em síntese, que: i) a unidade técnica utilizara os parâmetros do Sinapi, o qual não era de observância obrigatória à época dos fatos; ii) a LDO/02 estabelecia que os preços não poderiam ser 30% superiores ao Sinapi, o que pressupõe “aceitação de preços situados dentro dessa margem de tolerância“; iii) “teria havido a desconsideração dos custos e insumos praticados no mercado local, que dista mais de 3 mil km dos grandes centros consumidores do país“. O relator rebateu as argumentações, destacando que a unidade técnica utilizara os sistemas Sinapi e Sicro, adotando em cada caso o mais específico ou o mais favorável aos responsáveis. Acrescentou que a metodologia de cálculo levara em consideração “as divergências de custos em face das peculiaridades do mercado local …“. Ademais, “a LDO vigente à época permitia que os orçamentos contivessem custos unitários com acréscimos de até 30% em relação aos previstos no Sinapi …, porém não autorizava que o valor global da obra ultrapassasse o valor de mercado“. Por fim, ressaltou que “sendo o Sinapi e o Sicro sistemas oficiais de custos, sua adoção como parâmetro de verificação por este Tribunal se afigura dentro dos contornos de legalidade e de aferição da economicidade da contratação, autorizados pelo art. 70, caput, da Constituição Federal. Eventuais ajustes reputados necessários pelos interessados em contestar os valores ali dispostos, somente são possíveis de serem aceitos mediante justificativas técnicas adequadas e fundamentadas que respaldem a adoção de outros valores, superiores aos apontados nos referidos sistemas, seja pelas peculiaridades da obra, seja em razão da região, seja diante de outras razões técnicas não consideradas no contexto de execução“. Considerando a ausência de elementos técnicos capazes de infirmar os cálculos efetuados pela unidade técnica, o Tribunal, seguindo o voto do relator, julgou as contas desses responsáveis irregulares, imputando-lhes o débito solidariamente com a empresa contratada e aplicando-lhes ainda multas individuais. Acórdão454/2014-Plenário, TC 010.305/2009-0, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, 26.2.2014.

 

LDO: veto à referência de preço para licitação deve ser questionado no Congresso

Para o governo, esse ponto não precisa constar da LDO porque já está previsto em decreto federal. Há temor, no entanto, de que estados e municípios não adotem os critérios para licitação.

Danilo Forte: previsão em lei dos parâmetros de preço assegura maior transparência.

Deputados devem questionar o veto da presidente Dilma Rousseff que tirou da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO, Lei 12.919/13) para 2014 as referências de preços com parâmetros para a contratação de obras rodoviárias e de construção civil. Parlamentares da base do governo e da oposição acreditam que a medida deva ser foco de debate em 18 de março, data prevista para análise dos 13 vetos à lei pelo Congresso.

O texto da LDO aprovado pelo Congresso previa que o custo global de obras e serviços devia ser igual ou menor que a média dos preços de materiais que constam nas tabelas do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), atualizado mensalmente; e do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), para obras e serviços rodoviários, com atualização bimestral.

O Sinapi e o Sicro são administrados, respectivamente, pela Caixa Econômica Federal e pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). As tabelas dos materiais de construção servem de parâmetro para as licitações de obras e serviços. Elas também são usadas como base para os órgãos de fiscalização analisarem possível sobrepreço ou superfaturamento.

Com as regras retiradas da LDO, o uso dos sistemas está garantido nas obras federais pelo Decreto 7.983/13, publicado em abril do ano passado. Essa foi a justificativa usada pelo Planalto para vetar o trecho na LDO.

Na mensagem de veto, o governo afirma que o decreto “assegura a necessária segurança jurídica sobre as regras a serem aplicadas”, pois não é uma lei que precise ser elaborada e aprovada anualmente, como a LDO. Além disso, segundo o governo, o texto da LDO não tinha as regras para obras feitas por empreitada a preço global e pelo Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC).

Questionamentos
O relator da LDO de 2014, deputado Danilo Forte (PMDB-CE), acredita que o veto da presidente aos sistemas para balizar os preços em licitações gere questionamentos dos parlamentares. “Com relação à exigência e à transparência dos valores, acho que o sistema baseado em uma lei pode ter uma precisão maior na cobrança da execução. O decreto fica mais variável a modificações, basta o Executivo mudar”, afirmou.

Durante a votação da LDO no Plenário do Congresso, em 21 de novembro, um adendo apresentado por Forte tentou retirar o Sicro como referência. Porém, ele voltou atrás após pressão de deputados da oposição.

Para o deputado Claudio Cajado (DEM-BA), a presidente deveria ter mantido o texto da LDO. “O que abunda não prejudica. Se queremos colocar na lei uma regra, prevista em decreto, que seja mais benéfica contra a corrupção, contra brechas que possam ser utilizadas pelas empresas, a presidente tinha de acatar”, disse.

Fiscalização
A fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) teme que, com o veto da presidente Dilma, estados e municípios deixem de usar o Sicro e o Sinapi como parâmetros de custo. Além disso, como o decreto só se aplica ao Executivo, o Legislativo e o Judiciário poderiam adotar outras referências.

Além da limitação do alcance da medida ao Executivo, técnicos do TCU receiam que o decreto possa ser alterado ou revogado sem que o Legislativo, poder com a função de fiscalizar as contas públicas, possa opinar.

Para o diretor-executivo da organização não governamental Transparência Brasil, Cláudio Abramo, os sistemas são essenciais para a comparação de preços sugeridos nas licitações e praticados no mercado. “É importante para saber quanto o Estado pode gastar para comprar as coisas. É um indicativo do nível em que se vai afetar as ofertas das licitações, ele não determina o preço”, disse Abramo.

Reportagem – Tiago Miranda

Edição – Pierre Triboli

A contratação de serviços por preços superiores às referências legais (Sinapi e Sicro) deve ser, à vista das disposições contidas nas recentes leis de diretrizes orçamentárias, justificada por relatório técnico circunstanciado aprovado pela autoridade competente.

Em exame de Prestação de Contas da Companhia Hidro Elétrica do São Francisco (Chesf), relativa ao exercício de 2007, constatou-se, dentre outras irregularidades, superfaturamento em contrato decorrente de dispensa de licitação para execução de remanescente de obra de construção de linha de transmissão, evidenciado pela discrepância do valor de alguns itens com os referenciais legais (Sinapi e Sicro). Em sua defesa, alegaram os responsáveis a complexidade da execução de remanescente de obra e que as recentes LDOs preveem, em casos especiais, a adoção de preços superiores aos referenciais. Realizado o contraditório, a relatora registrou que “os responsáveis não trouxeram aos autos elementos que demonstrassem o impacto de suas alegações nas composições de custos unitários, e nem explicaram o porquê de a maioria dos itens estar em consonância com a referência legal, já que existiriam as alegadas dificuldades“. Nesse sentido, rejeitou as alegações dos responsáveis, assentando que, embora seja excepcionalmente autorizada a contratação de serviços por preços superiores à referência legal, “a lei [Lei 11.439/2006 - LDO 2007] é clara ao condicionar essa situação excepcional à existência de relatório técnico circunstanciado aprovado pela autoridade competente“. Assim, diante da inexistência nos autos de qualquer relatório que justificasse a excepcionalidade alegada, com a demonstração cabal de que os preços adotados estavam compatíveis com os de mercado, entendeu a relatora que os responsáveis não lograram justificar o superfaturamento apontado. O Tribunal, ao acolher a proposta da relatora, julgou as contas dos responsáveis irregulares, imputando-lhes o débito apurado, solidariamente com a empresa executora do contrato, e aplicando-lhes multas individuais. Acórdão 3936/2013-Segunda Câmara, TC 017.952/2008-7, relatora Ministra Ana Arraes, 9.7.2013.

EXIGÊNCIA LEGAL DA TABELA SINAPI

§ 5º do art. 109 da Lei 11.768/2008

§ 5o  Deverá constar do projeto básico a que se refere o art. 6o, inciso IX, da Lei no 8.666, de 1993, inclusive de suas eventuais alterações, a anotação de responsabilidade técnica e declaração expressa do autor das planilhas orçamentárias, quanto à compatibilidade dos quantitativos e dos custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto de engenharia e os custos do SINAPI.

2. A opção por orçamento aberto ou fechado em licitação regida pelo RDC insere-se na esfera de discricionariedade do gestor. A adoção do orçamento fechado, em obras com parcela relevante dos serviços sem referências de preços nos sistemas Sicro ou Sinapi, tende a elevar o risco de retardo na conclusão do empreendimento

2. A opção por orçamento aberto ou fechado em licitação regida pelo RDC insere-se na esfera de discricionariedade do gestor. A adoção do orçamento fechado, em obras com parcela relevante dos serviços sem referências de preços nos sistemas Sicro ou Sinapi, tende a elevar o risco de retardo na conclusão do empreendimento

Acompanhamento do Tribunal avaliou as ações governamentais voltadas à realização da Copa do Mundo de 2014, especificamente nas áreas aeroportuária, portuária, de mobilidade urbana, de estádios, de turismo e de segurança. Entre os diversos apontamentos efetuados a respeito de ocorrências capazes de comprometer a satisfatória realização do Mundial de Futebol de 2014, o relator destacou recentes fracassos em licitações com orçamentos fechados promovidas pela Infraero, fundamentalmente em razão de as propostas das licitantes apresentarem preços superiores aos orçados pela Administração. Lembrou que “O orçamento fechado, no RDC [Regime Diferenciado de Contratações Públicas], foi pensado em prestígio à competitividade dos certames. Isso porque, a disponibilização prévia do valor estimado das contratações tende a favorecer a formação de conluios”. Nessa hipótese, a perda de transparência estaria justificada pelo aumento da competitividade.  Anotou que os orçamentos de obras públicas têm seus custos estimados com base fundamentalmente nos sistemas Sinapi e Sicro. As obras portuárias e aeroportuárias, porém, abrangem diversos serviços “não passíveis de parametrização direta com o Sinapi”. A Administração, por esse motivo, “promove adaptações aos serviços similares, ou motiva estudos e pesquisas próprias, para estimar o valor razoável daquele item orçamentário”. Em face dessas contingências, as avaliações dos licitantes “podem resultar em preços maiores ou menores que os do edital”. Se o mercado considerar que os encargos associados à execução daqueles serviços incomuns são maiores que os estimados pela Administração, “existirá uma grande possibilidade de fracasso do certame licitatório, por preços ofertados superiores aos valores paradigma”. O relator lembrou, ainda, que a opção pelo orçamento aberto ou fechado decorre do exercício de competência discricionária. O “contraponto” dessa maior margem de manobra conferida aos gestores “é um maior dever motivador”. Ressaltou que caberia à Infraero avaliar a pertinência de “realizar procedimentos com preço fechado em obras mais complexas, com prazo muito exíguo para conclusão e em que parcela relevante dos serviços a serem executados não possua referência explícita no Sinapi/Sicro, em face da possibilidade de fracasso das licitações decorrente dessa imponderabilidade de aferição de preços materialmente relevantes do empreendimento”. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu “recomendar à Infraero … que, em face do caráter optativo do orçamento fechado em licitações vigidas segundo o RDC, pondere a vantagem, em termos de celeridade, de realizar procedimentos com preço fechado em obras mais complexas, com prazo muito exíguo para conclusão e cuja parcela relevante dos serviços a serem executados não possua referência explícita no Sinapi/Sicro, em face da real possibilidade de preços ofertados superiores aos orçados, decorrente da imponderabilidade da aferição dos custos dessa parcela da obra”. Acórdão n.º 3011/2012-Plenário, TC-017.603/2012-9, rel. Min. Valmir Campelo, 8.11.2012.

Indícios de sobrepreço identificados em fiscalizações do Tribunal justificam a realização de auditorias com o intuito de avaliar a abrangência e confiabilidade dos procedimentos de coleta e tratamento de dados relativos a preços de insumos contidos nos sistemas referenciais Sicro e Sinapi

Representação de unidade técnica noticiou possível superestimativa nos valores contidos nas tabelas de custos dos sistemas oficiais de referência Sicro (Sistema de Custos Rodoviários do DNIT) e Sinapi (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil, gerido pela Caixa), utilizados na contratação de obras públicas. Apontou falhas metodológicas no processo de coleta, crítica e tratamento estatístico dos dados que alimentam esses sistemas. O relator, por sua vez, colacionou diversas deliberações em que o Tribunal se deparou com aspectos específicos do “problema” suscitado na representação. Também ressaltou a relevância da matéria, visto que “Os sistemas oficiais de preço são utilizados como referência para a composição dos orçamentos de todas as obras públicas, servindo de parâmetro para avaliar a economicidade da contratação de serviços que custam ao Estado dezenas de bilhões de reais por ano”. Anotou que as últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) têm reiterado a necessidade de observância de tais sistemas referenciais e, a título de exemplo, transcreveu o art. 127 da LDO/2011 (Lei nº 12.309/2010): “Art. 127. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – Sicro, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.” O Tribunal, então, ao endossar proposta do relator, que encampou sugestões do revisor, decidiu autorizar a realização de: 9.1.1. auditoria no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, com vistas a avaliar a abrangência e confiabilidade de seus procedimentos de coleta e tratamento de dados relativos a preços de insumos integrantes do Sistema Sinapi, comparar as informações advindas de consultas ao referido sistema com dados coletados diretamente no mercado, estabelecer a divergência entre os dois conjuntos de dados (sistema e mercado), e, se for o caso, propor alterações na metodologia do sistema de forma a garantir sua aproximação com a realidade do mercado; 9.1.2. auditoria no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit, com vistas a avaliar a abrangência e confiabilidade dos procedimentos de coleta e tratamento de dados relativos a preços de insumos integrantes dos Sistemas SICRO-II e SICRO-III, comparar as informações advindas de consultas aos referidos sistemas entre si (se já disponíveis para o SICRPO-III) e com dados coletados diretamente no mercado, estabelecer a divergência entre os dois conjuntos de dados (sistemas e mercado), e, se for o caso, propor alterações na metodologia do novo Sistema SICRO-III de forma a garantir sua aproximação com a realidade do mercado”. Acórdão n.º 1078/2012-Plenário, TC  019.387/2011-3, rel. Min. José Múcio Monteiro, 9.5.2012.

LDO 2011

LDO 2011:

 

“a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido

a partir dos custos unitários do sistema de referência utilizado não

poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de

aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.”

 OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

O Sistema a que se refere o texto é  o SINAPI ou SICRO.

Vamos traduzir isso:

1 – Você fez seu projeto básico com base no SINAPI e obteve um valor global de R$ 100,00.

 

2 – Na licitação você conseguiu uma proposta de R$ 80,00;

 

3 – Isso significa que você conseguiu um desconto de 20%.

 

4 – Caso haja um termo aditivo, você usa a tabela SINAPI e, para esse aditivo encontra o valor de R$10,00. Assim, você aplica o desconto de 20% e seu aditivo será agora de R$ 8,00.

 

Vanraz

Itens novos em contratação de obra pública: adoção dos preços unitários dos sistemas de referência

Ao apreciar relatório de levantamento de auditoria nas obras de adequação/duplicação da BR-101/Sul, no trecho compreendido entre Palhoça/SC e a Divisa SC/RS, o Tribunal, por meio do Acórdão n.º 3.003/2009-Plenário, determinou ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit a adoção das seguintes providências: “9.2.2. encaminhe a este Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias, demonstrativo da compatibilidade do preço unitário do serviço ‘espalhamento de solos moles’ – incluído no Contrato nº TT-189/2004-0 (Lote 27) em decorrência da 3ª revisão de projetos – aos parâmetros de mercado, promovendo os devidos ajustes na composição de custo unitário utilizada como referência [...]; ou adotando outra composição do Sicro, como referência, que eventualmente mais se adéque ao caso em questão [...]; 9.2.3. após o cumprimento da medida indicada no subitem anterior, em se mantendo o indício de sobrepreço apontado nos autos, adote as providências cabíveis com vistas à recomposição do dano ao erário, em virtude dos pagamentos superfaturados referentes ao item ‘espalhamento de solos moles’, seja por meio de repactuação contratual, se houver saldo, ou da instauração da competente tomada de contas especial [...].” Em resposta, reconheceu o Dnit a necessidade de se reduzir o preço unitário do serviço, mediante substituição dos custos dos insumos da contratada pelos custos médios dos insumos ofertados pelos licitantes. A unidade técnica rejeitou as contrarrazões oferecidas pelo Dnit e propôs novo preço de referência para o serviço, tomando-se como parâmetro o preço-base adotado pelo Dnit para o item “espalhamento de solos moles” no Lote 28 da Concorrência n.º 03/02-00, em R$ 0,86/m3 (data-base: agosto de 2003). Sobre esse valor, a unidade técnica aplicou o desconto global concedido pela contratada em relação ao valor orçado pela autarquia, o qual fora de 32%. Assim, o novo preço unitário a considerar-se como parâmetro de mercado seria de R$ 0,58/m3 (data-base: agosto de 2003). Pretendia a unidade técnica, com a adoção desse procedimento, evitar a consumação de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, medida que estaria em conformidade com a orientação emanada das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO’s) para os exercícios de 2009, 2010 e 2011. De acordo com o relator, a regra estabelecida nas recentes LDO’s visa à manutenção do percentual de desconto global ofertado pela contratada sobre o preço orçado pela Administração com base nos custos dos sistemas de referência (Sinapi e Sicro), em decorrência de modificações introduzidas por termos de aditamento. Desse modo, a aplicação do aludido regramento depende da verificação exata do balanço contratual após as alterações, “o que não é possível apenas pelo exame de um item da planilha, como é o caso”. Segundo o relator, a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que itens novos em contratação de obra pública devem ter como limite os preços unitários dos sistemas de referência, prioritariamente o Sinapi e o Sicro. Nesse contexto, a metodologia apresentada pela unidade instrutiva, baseada em preço unitário constante do orçamento-base do Dnit, “amolda-se à jurisprudência deste Tribunal”, à exceção da questão atinente ao desconto global ofertado pela contratada na licitação. Ao final, o relator votou pela fixação de prazo ao Dnit para promover, no que se refere ao Contrato n.º TT-189/2004 (Lote 27), previamente ouvida a contratada, a repactuação do preço unitário do item “espalhamento de solos em bota-fora”, limitando-o a R$ 0,86/m3 (data-base: agosto de 2003), sem prejuízo de a entidade adotar as providências necessárias com vistas ao ressarcimento do débito, por meio de descontos em faturas vincendas, se houver saldo contratual, ou pela instauração de tomada de contas especial. O Plenário acolheu o voto do relator. Precedentes citados: Acórdãos n.os 394/2003, 172/2004, 1.755/2004, 468/2006, 554/2008, 1.663/2008 e 993/2009, todos do Plenário. Acórdão n.º 3134/2010-Plenário, TC-006.551/2008-0, rel. Min. Augusto Nardes, 24.11.2010.

Os preços dos insumos constantes da planilha orçamentária são mais bem representados pela média, ou mediana, e não pelo menor dos preços pesquisados no mercado

Ao apreciar relatório de auditoria realizada nas obras de construção do edifício-sede do Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região – TRT/ES, cujo escopo abrangeu o exame de contratos e processos licitatórios, dentre eles a Concorrência n.º 1/2009, o Tribunal, por meio do Acórdão n.º 896/2010-Plenário, formulou determinações àquele órgão. Contra o aludido acórdão, foi interposto pedido de reexame. Um dos questionamentos apresentados pelos responsáveis do TRT/ES referia-se à determinação para que fosse alterada “a planilha orçamentária de forma a utilizar os menores preços, e não os preços medianos para os diversos insumos cotados no mercado”. Tais insumos não teriam cotação no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, razão pela qual os gestores utilizaram como referência os preços medianos, quando havia pelo menos três propostas, e o menor preço nos demais casos. As unidades técnicas do Tribunal responsáveis pela instrução concluíram pela adequabilidade da determinação anterior, sugerindo, então, que se mantivesse a utilização da menor cotação dos preços na orçamentação da obra, em detrimento da mediana utilizada pelo TRT/ES. O relator, porém, divergiu da proposta apresentada. Em seu voto, enfatizou que a Lei n.º 8.666/1993 “não prescreve como deve ser realizado este orçamento”. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) “não prevê a forma pela qual será realizada a cotação de preços quando ausente o insumo no SINAPI e inexistente a tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal”. Assim, para o relator, não seria razoável “a exigência de que a orçamentação, nestes casos, deva sempre considerar o menor preço cotado no mercado”. Desse modo, entendeu que “a utilização de preços médios ou da mediana, além de bem refletir os preços praticados no mercado, não implica ofensa à Lei de Licitações, à LDO/2009 ou aos princípios gerais da Administração Pública.” Concluiu o relator que “o preço de mercado é mais bem representado pela média ou mediana uma vez que constituem medidas de tendência central e, dessa forma, representam de uma forma mais robusta os preços praticados no mercado”. Ao final, votou pelo provimento do pedido de reexame, com a consequente exclusão das deliberações anteriores do TCU. O Plenário acolheu o voto do relator. Acórdão n.º 3068/2010-Plenário, TC-024.376/2008-6, rel. Min. Benjamin Zymler, 17.11.2010.

Licitações e contratos de obras: encargos sociais incidentes sobre custos com profissionais relacionados à “Administração Local”

A utilização de índices de encargos sociais superiores aos previstos pelo Sinapi deve ensejar a repactuação contratual”. Foi esse o entendimento a que chegou o relator, ao examinar Representação formulada ao TCU em razão de possíveis irregularidades na contratação efetivada pelo Terceiro Comando Aéreo Regional – III Comar, visando à construção de Vila Olímpica para os V Jogos Mundiais Militares, na área dos Afonsos, no Rio de Janeiro/RJ. Dentre as ocorrências que motivaram a oitiva de responsáveis do III Comar, estava a incidência de índice indevido de encargos sociais sobre os custos com profissionais contratados para as obras em foco, mais especificamente, profissionais relacionados ao item “Administração Local”. Fora utilizado o índice de 107% para os encargos sociais incidentes sobre os custos relacionados aos profissionais da Administração Local, o que estaria, de acordo com a empresa contratada, abaixo do estabelecido pelo Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e que, de acordo com a Lei 11.768, de 2008, de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2009 (LDO/2009), serve como referência para obtenção do custo global de obras e serviços a serem executados com recursos dos orçamentos da União (art. 109, LDO/2009). Ao analisar a matéria, a unidade técnica evidenciou que se utilizou, indevidamente, a unidade de tempo hora-homem para cálculo dos encargos sociais dos profissionais de Administração Local, multiplicando-se o custo por hora por 220, para a obtenção do total mensal, o que, no entender da unidade técnica, reflete a prática do mercado de construção civil para esse item, calculado com base no custo mensal, daí o uso do multiplicador (220). Desse modo, prosseguiu a unidade instrutiva, ao cuidar dos profissionais de Administração Local, destacando que “Pela prática de mercado da construção civil, a contratação de profissionais para área de gerenciamento, comando, administração e outros do mesmo gênero não condiz com a remuneração horária, mas mensal, haja vista, em regra, não terem carga horária diretamente variável em função das quantidades de serviço medidas para efeito de remuneração, tal como os pedreiros e serventes”. Por consequência, caberia o ajuste dos encargos sociais dos profissionais de Administração Local para 82%, em conformidade com o Sinapi. O relator, ao concordar com as análises feitas pela unidade técnica, concluiu ser o regime de contratação o mensalista e não o horista. Desse modo, em linha com o sugerido pela unidade técnica, votou pela determinação de repactuação do Contrato examinado “no que concerne às parcelas pagas e a pagar, alterando o percentual de encargos sociais dos profissionais da “Administração Local” para 82%, como o previsto no Sinapi, em cumprimento ao art. 109 da Lei n. 11.768/2008 (LDO de 2009)”. O Plenário acolheu o voto do relator. Acórdão n.º 1.996/2010-Plenário, TC-026.337/2009-5, Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 11.08.2010.

Licitações e contratos de obras: encargos sociais incidentes sobre custos com profissionais relacionados à “Administração Local”

A utilização de índices de encargos sociais superiores aos previstos pelo Sinapi deve ensejar a repactuação contratual”. Foi esse o entendimento a que chegou o relator, ao examinar Representação formulada ao TCU em razão de possíveis irregularidades na contratação efetivada pelo Terceiro Comando Aéreo Regional – III Comar, visando à construção de Vila Olímpica para os V Jogos Mundiais Militares, na área dos Afonsos, no Rio de Janeiro/RJ. Dentre as ocorrências que motivaram a oitiva de responsáveis do III Comar, estava a incidência de índice indevido de encargos sociais sobre os custos com profissionais contratados para as obras em foco, mais especificamente, profissionais relacionados ao item “Administração Local”. Fora utilizado o índice de 107% para os encargos sociais incidentes sobre os custos relacionados aos profissionais da Administração Local, o que estaria, de acordo com a empresa contratada, abaixo do estabelecido pelo Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e que, de acordo com a Lei 11.768, de 2008, de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2009 (LDO/2009), serve como referência para obtenção do custo global de obras e serviços a serem executados com recursos dos orçamentos da União (art. 109, LDO/2009). Ao analisar a matéria, a unidade técnica evidenciou que se utilizou, indevidamente, a unidade de tempo hora-homem para cálculo dos encargos sociais dos profissionais de Administração Local, multiplicando-se o custo por hora por 220, para a obtenção do total mensal, o que, no entender da unidade técnica, reflete a prática do mercado de construção civil para esse item, calculado com base no custo mensal, daí o uso do multiplicador (220). Desse modo, prosseguiu a unidade instrutiva, ao cuidar dos profissionais de Administração Local, destacando que “Pela prática de mercado da construção civil, a contratação de profissionais para área de gerenciamento, comando, administração e outros do mesmo gênero não condiz com a remuneração horária, mas mensal, haja vista, em regra, não terem carga horária diretamente variável em função das quantidades de serviço medidas para efeito de remuneração, tal como os pedreiros e serventes”. Por consequência, caberia o ajuste dos encargos sociais dos profissionais de Administração Local para 82%, em conformidade com o Sinapi. O relator, ao concordar com as análises feitas pela unidade técnica, concluiu ser o regime de contratação o mensalista e não o horista. Desse modo, em linha com o sugerido pela unidade técnica, votou pela determinação de repactuação do Contrato examinado “no que concerne às parcelas pagas e a pagar, alterando o percentual de encargos sociais dos profissionais da “Administração Local” para 82%, como o previsto no Sinapi, em cumprimento ao art. 109 da Lei n. 11.768/2008 (LDO de 2009)”. O Plenário acolheu o voto do relator. Acórdão n.º 1.996/2010-Plenário, TC-026.337/2009-5, Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 11.08.2010.

Licitações de obras públicas: 5 – Não utilização dos sistemas oficiais de referências de preços para obras e serviços de engenharia

Na mesma Representação formulada ao TCU que noticiou uma série de possíveis irregularidades relacionadas à Tomada de Preços nº 002/2010, do tipo menor preço, sob o regime de empreitada por preço global, cujo objeto consiste na contratação de empresa para construção de uma escola pública de educação infantil na sede do Município de Água Doce do Norte/ES, outra irregularidade seria a inobservância dos sistemas oficiais de referências de preços nas licitações de obras e serviços de engenharia, o que vai de encontro às disposições estabelecidas nas Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDO (art. 109 da Lei 11.768/2008 – LDO para o exercício de 2009 e art. 112 da Lei 12.017/2009 – LDO para o exercício de 2010), que versam sobre a utilização do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi e do Sistema de Custos Rodoviários – Sicro. Acerca de tal situação, a unidade técnica registrou que a disciplina para atribuição de preço a serviços cuja necessidade de execução somente seja conhecida supervenientemente, com o uso de referenciais de preços que não os habitualmente empregados pelo Tribunal, põe sob suspeição a razoabilidade de seu manejo – comparativamente ao Sinapi – e sinaliza que a própria formação da estimativa de custos da obra tenha se valido da base ali citada (Tabela Referencial de Preços do Laboratório de Orçamentos da Universidade Federal do Espírito Santo – FCAA/LABOR). Assim, haveria a utilização de sistema referencial de preços distinto daqueles usualmente utilizados pelo Tribunal. Desse modo, por essa e pelas demais irregularidades, a unidade técnica sugeriu ao relator a suspensão cautelar da Tomada de Preços nº 002/2010, até que o Tribunal deliberasse em definitivo sobre as questões postas. O relator, com o aval do Plenário, acolheu a proposta da unidade técnica. Decisão monocrática no TC-020.314/2010-8, rel. Min. Benjamin Zymler, 11.08.2010.

Licitação para execução de obras custeadas com recursos de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte

Nos termos do art. 42, § 5º, da Lei n.º 8.666/93, para realização de obras custeadas com recursos provenientes de financiamento ou doação, oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte, podem ser admitidos, na respectiva licitação, normas e procedimentos daquelas entidades, desde que sejam por elas exigidos para obtenção do financiamento ou doação, não conflitem com o princípio do julgamento objetivo e sejam objeto de despacho motivado do órgão executor do contrato. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao apreciar relatório de levantamento de auditoria referente aos recursos alocados à “Implantação do Sistema Adutor Alto Oeste no Estado do Rio Grande do Norte – Proágua Nacional”. A equipe de auditoria identificou os seguintes indícios de irregularidade: a) ausência de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global, e de critérios de reajustamento de preços no edital da Licitação Competitiva Internacional n.º 1/2008; b) prática de sobrepreço, em ofensa aos arts. 40, X e XI, e 55, III, da Lei n.º 8.666/93; c) previsão, no Contrato n.º 1/2009, de pagamento adiantado à executora, em descumprimento ao art. 38 do Decreto n.º 93.872/1986. Em suas razões de justificativa, a Secretaria de Recursos Hídricos do Governo do Estado do Rio Grande do Norte (Semarh/RN) alegou que as obras em questão, por contarem com financiamento do Banco Interamericano de Recuperação e Desenvolvimento (BIRD), sujeitam-se a regras e diretrizes estabelecidas por esta instituição. Em seu voto, o relator destacou, todavia, que a questão da aplicabilidade das regras do BIRD já foi reiteradamente examinada pelo TCU, adotando-se, de maneira uniforme, o posicionamento de que a observância das normas e procedimentos do BIRD e do Banco Mundial não afasta a aplicação da legislação nacional no que não for com ela conflitante, sempre se observando o princípio do julgamento objetivo. E tal princípio, acrescentou, não compreende apenas a comparação das propostas formuladas pelos diversos licitantes e a seleção da considerada mais vantajosa, mas também o exame da adequabilidade interna dessas propostas. Portanto, se a Lei de Diretrizes Orçamentárias “estabelece um parâmetro objetivo de aceitabilidade de preços, que é a observância das medianas de preço do Sinapi, o órgão executor do empreendimento só poderia deixar de observá-lo mediante despacho fundamentado”. No caso em tela, a ausência de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global no edital, “longe de significar mera falha formal, prejudicou a perfeita avaliação da compatibilidade dos preços apresentados pela empresa vencedora da licitação com os de mercado, ocasionando o sobrepreço na assinatura do contrato”. Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu aplicar multa aos responsáveis, sem prejuízo de determinar à Semarh/RN a adoção das providências necessárias à repactuação do Contrato n.º 1/2009, bem como, “ao realizar obras financiadas ou garantidas com recursos públicos federais, na condição de mutuário de empréstimo obtido junto a organismo financeiro multilateral de que o Brasil faça parte, insira nos editais de licitação cláusulas que prevejam”: divulgação prévia dos orçamentos-base para os licitantes, expressos por meio de planilhas com a estimativa das quantidades e dos preços unitários; critérios de reajuste contratual; vedação ao adiantamento de pagamentos; critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global; interposição de recursos, pelos licitantes, contra os atos da Administração; vedação do “estabelecimento de preços acima dos praticados pela mediana do Sistema Sinapi”. Precedentes citados: Acórdãos n.os 714/2004, 2.239/2007, 2.690/2008 e 1.312/2009, todos do Plenário. Acórdão n.º 1347/2010-Plenário, TC-010.801/2009-9, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 09.06.2010.

SINAPI

Sujeição das sociedades de economia mista aos limites impostos pela Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) interpôs pedido de reexame visando à reforma do Acórdão n.º 1.732/2009, por meio do qual o Plenário expediu-lhe determinação com o seguinte conteúdo: “9.11.2. observe as disposições anualmente constantes das leis de diretrizes orçamentárias, segundo as quais o ‘custo global de obras e serviços executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços iguais ou menores que a mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal’ (…);”. Em seu voto, o relator enfatizou que “o óbice trazido pela Petrobras alude ao fato de os custos de bens e serviços contratados por aquela companhia estatal não estarem sujeitos aos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o Orçamento Geral da União de 2007 (art. 115 da Lei nº 11.479/2006), fundamento da determinação ora fustigada. Segundo a entidade, o referido dispositivo legal alberga apenas aqueles órgãos e entidades que não geram recursos próprios, mas apenas os que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. Para o relator, a melhor exegese que harmoniza a exigência da LDO/2007 com os demais dispositivos legais e constitucionais é a que, “a partir de uma interpretação teleológico-sistemática do ordenamento jurídico, empresta ao termo ‘com recursos do Orçamento da União’, referenciado no caput do art. 115 do mencionado diploma legal, o sentido lato de Orçamento Geral da União, aí compreendido o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Estatais”. Intelecção diversa “conduziria ao absurdo de os custos das obras e serviços contratados pela Petrobras e outras companhias estatais que gerem recursos próprios não estarem submetidos a qualquer controle externo orçamentário-financeiro, ainda que naquelas entidades a União participe como acionista majoritária e das quais perceba lucros e dividendos”. Ressaltou, ainda, ser óbvio que a indústria do petróleo comporte especificidades que distingam as suas obras e serviços daqueles cujos custos podem ser parametrizados no SINAPI/CEF, no CUB – Custo Unitário Básico/Sindicado da Indústria de Construção Civil e/ou no SICRO/DNIT. Tanto é assim que o legislador ordinário previu, no § 1º do art. 115 da Lei n.º 11.479/2006, a possibilidade de o gestor público justificar, mediante relatório técnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, a utilização de custos que ultrapassem o limite fixado nos aludidos sistemas de referência de preços, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo. Força convir, portanto, que “os vários serviços e obras contratados pela Petrobras, naturalmente em virtude da natureza dos negócios da empresa, não integram a base de dados do SINAPI. Todavia, conforme demonstrado, tal impeditivo não impede a aplicação do art. 115 da LDO/2007, cuja observância, repito, é obrigatória por todos os órgãos e entidades da Administração Pública Direta e Indireta”. Essa obrigação legal, imposta às estatais no sentido de tornarem transparentes os custos das obras e serviços por elas contratados, “foi repetida no art. 109 da Lei n.º 11.768/2008 (LDO/2009), bem com no art. 112 da Lei n.º 12.017/2009 (LDO/2010)”. Não obstante concluir que deveria o Tribunal negar provimento ao recurso interposto pela Petrobras, o relator entendeu que a redação do subitem 9.11.2 do Acórdão n.º 1.732/2009-Plenário deveria ser aperfeiçoada, no seguinte sentido: “9.11.2 observe as disposições anualmente constantes das leis de diretrizes orçamentárias acerca dos critérios que devem ser adotados para cálculo do custo global das obras e serviços que serão contratados, fazendo constar, em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pela autoridade competente, os custos dos itens de serviço que eventualmente ultrapassassem a mediana daqueles abrangidos pelo Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi, acompanhados da justificativa concernente às condições especiais então verificadas, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.”. O Plenário acolheu o voto do relator. Acórdão n.º 847/2010-Plenário, TC-015.685/2007-4, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 28.04.2010.

DESCONTO SOBRE O PREÇO GLOBAL

Manutenção, em aditivo de aumento de quantitativos, do percentual de desconto ofertado pela contratada no preço global inicialmente ajustado

Para execução do objeto do Contrato de Repasse n.o 0218.435-59/2007, celebrado entre a União, por meio do Ministério das Cidades, e o Estado de Pernambuco, a Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), na qualidade de “interveniente executor”, firmou o Contrato n.o 08.0.0152 com a Construtora Beta S.A., com vistas à realização das obras de implantação do sistema de esgotamento sanitário de Pau Amarelo, bairro do Município de Paulista, região metropolitana de Recife/PE. Em seu relatório de auditoria, a unidade técnica propôs “Alertar à Companhia Pernambucana de Saneamento que [...], ao realizar o aditivo de aumento de quantitativos – 6º Termo Aditivo ao Contrato n.o 08.0.0152 – conforme planilha orçamentária repassada à equipe de auditoria, observe o valor do desconto ofertado pela contratada nos preços unitários inicialmente contratados, conforme § 6º, art. 112, Lei n.o 12.017;”. Em seu voto, o relator ponderou que o desconto deve incidir sobre o preço global do ajuste, e não sobre os preços unitários, como proposto pela unidade instrutiva, uma vez que o art. 112, § 6º, da Lei n.o 12.017/2009 dispõe que a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI ou do SICRO não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. Assim sendo, o relator propôs e o Plenário decidiu determinar à Compesa que, “ao realizar o aditivo de aumento de quantitativos – 6º Termo Aditivo ao Contrato n.o 08.0.0152 –, mantenha o valor do desconto ofertado pela contratada no preço global inicialmente ajustado”. Acórdão n.º 1120/2010-Plenário, TC-000.340/2010-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 19.05.2010.

DETALHAMENTO DE CUSTOS UNITÁRIOS

ACÓRDÃO Nº 1768/2007 – TCU – PLENÁRIO

 9.2. com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c o art. 45, caput, da Lei n.º 8.443/1992, fixar prazo de 15 (quinze) para que a Fundação Nacional de Saúde – Funasa adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, consistentes na anulação do procedimento licitatório referente à Concorrência n.º 01/2006, e, em conseqüência, do Contrato n.º 50/2006, firmado com a empresa Digilab S/A, mantendo, nesse interregno, os efeitos da medida cautelar adotada às fls. 154/163 do vol. Principal e referendada pelo Plenário na Sessão de 4/4/2007, em razão das irregularidades abaixo especificadas, informando a este Tribunal as providências adotadas:

 9.2.1. falta de comprovação da necessidade, prioridade e conveniência da licitação;

 9.2.2. não-detalhamento com custos unitários da estimativa de custos realizada;

 9.2.3. falta de especificação de itens relevantes do Projeto Básico (anexo I do Edital), afetando o julgamento objetivo da licitação;

 9.2.4. não-detalhamento da proposta de preços com custos unitários, impossibilitando a verificação da adequação aos preços de mercado; e

9.2.5. desvantagem na contratação para a FUNASA, motivada pela não-comprovação da adequação dos preços praticados.

SINAPI – TABELA SINAPI – OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

ACÓRDÃO Nº 1736/2007 – TCU – PLENÁRIO

9.1. determinar à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que:

9.1.1. crie e disponibilize, para acesso a todos os usuários do Sinapi, um banco de dados submetido a controle rigoroso de validação, alteração, atualização e cadastramento, que pode ser denominado, por exemplo, “Sinapi-Referencial”, composto pelas atuais composições do Banco Nacional e aquelas fornecidas pelos órgãos públicos setoriais federais, conforme exigido no § 2o do art. 115 da Lei nº 11.514/2007 (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO para 2008);

9.1.2. providencie a aferição técnica das composições de serviços do Sinapi-Referencial, podendo, para tal, utilizar-se de serviços prestados por instituição idônea e de reconhecida qualificação técnica, ou, alternativamente, realizar por meios próprios estudos teóricos, experimentais e de campo, mantendo documentação que contenha a memória dessas avaliações e a identificação dos responsáveis pelos estudos;

9.1.3. caracterize, no Sinapi-Referencial, as composições aferidas, na forma do item precedente, providenciando-lhes proteção contra alterações;

9.1.4. defina procedimento para atualização e ampliação do Banco Nacional de composições e do cadastro de composições do Sinapi-Referencial, sem prejuízo de uma posterior validação nos moldes da determinação constante do subitem 9.1.2 precedente;

9.1.5. apresente planejamento que indique a estratégia de realização de convênios com os órgãos públicos setoriais federais, por áreas de atuação, previstas no § 2o do art. 115 da LDO para 2008, com cláusula de estabelecimento de cronograma para transferência das informações, bem como a indicação das entidades capacitadas para a realização das aferições técnicas e validações;

9.1.6. preveja, nos convênios de fornecimento de informação firmados com órgãos públicos setoriais federais, a definição da responsabilidade e do cronograma da aferição técnica estabelecida no item 9.1.2 precedente;

9.1.7. insira, no objeto do contrato a ser firmado com o Departamento de Engenharia de Construção Civil da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (PCC-USP), referente à segunda fase dos trabalhos de aferição técnica das composições de serviços do Sinapi, disposição acerca da inclusão de composições que possibilitem o atendimento das atuais condições de projeto e produção de obras com características mais robustas e constituídas de elementos construtivos mais modernos, tais como: concretos de alto desempenho, protendido ou projetado; painéis de gesso acartonado; estacas hélice contínua ou raiz; lajes nervuradas, alveolar ou steel deck; entre outros, para atender ao disposto no § 2o do art. 115 da LDO para 2008;

9.1.8. reveja a descrição dos insumos, de forma a proporcionar uma coleta de preços com variedade mínima de fabricantes existentes no mercado para cada insumo pesquisado;

9.1.9. dê prioridade, ao estabelecer critérios de grupamento por família e de seleção dos representativos, nas fases de coleta de preços e de inserção de custos no Sinapi, à relevância financeira de cada insumo em função do tipo de obra em que está inserido

9.1.22. apresente cronograma para a disponibilização na Internet dos custos de serviços, constantes na base de dados do Sinapi, a fim de atender ao disposto na parte final do caput do art. 115 da LDO para 2008;

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