Arquivo da categoria ‘Preço por ITEM, LOTE ou GLOBAL’

. Nas licitações por lote para registro de preços, mediante adjudicação por menor preço global do lote, deve-se vedar a possibilidade de aquisição individual de itens registrados para os quais a licitante vencedora não apresentou o menor preço.

Representação oferecida por sociedade empresária apontara possíveis irregularidades em pregão eletrônico para registro de preços conduzido pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Brasília (IFB), destinado à contratação de serviços de impressão com fornecimento de materiais. Verificada a adoção de critério de adjudicação por menor preço por lote e a consequente não inclusão, na ata, de itens com menor preço individual ofertado, o relator concedeu medida cautelar suspendendo novas adesões à ata de registro de preços até a decisão de mérito pelo TCU, promovendo-se, nos termos regimentais, a oitiva da entidade e da empresa contratada. Em juízo de mérito, o relator consignou, no que respeita ao atendimento de demandas do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), não ter dúvidas do acerto do modelo de seleção adotado, já que se buscava o fornecimento de kits de material escolar. Contudo, o procedimento “não evitou que algumas empresas concorrentes oferecessem para os itens licitados 1, 2, 5, 7, 10, 11, 12 e 16 valores menores que a proposta vencedora”. Esse fato, considerando que a ata de registro de preços possibilita a aquisição individualizada de itens, tanto pelo IFB quanto por terceiros, levou o relator a considerar apropriada a expedição de determinação para que o Instituto se abstenha de adquirir, individualmente, os itens em que a licitante vencedora não apresentou os menores preços, bem como deixe de autorizar novas adesões à ata de registro de preços. Nesses termos, o Tribunal, acolhendo a proposta da relatoria, considerou parcialmente procedente a Representação, revogando a cautelar concedida, e expedindo, dentre outros comandos, a determinação sugerida. Acórdão 343/2014-Plenário, TC 033.312/2013-3, relator Ministro Valmir Campelo, 19.2.2014.

A adoção de critério de julgamento distinto daqueles constantes no edital, ainda que próprio das rotinas do Comprasnet, macula o certame.

 Agravo interposto por sociedade empresária, em processo de Representação, contestou despacho concessivo de medida cautelar para obstar o início da execução de eventual contrato derivado de pregão eletrônico conduzido pelo Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio Grande do Norte (TRE/RN), destinado à contratação de serviços de rede de comunicação multimídia para interligação dos cartórios eleitorais e de outras unidades da Justiça Eleitoral à sede do Tribunal. A medida acautelatória fora motivada, dentre outros aspectos, por alteração do critério de julgamento das propostas no momento dos lances. Sobre esse aspecto, apontou o relator que “a alteração do critério de julgamento das propostas dos licitantes no momento dos lances não se reveste em impropriedade formal, sendo indício grave o bastante para embasar a medida adotada e provocar o exame mais acurado do certame”. Relembrou o relator que o edital consignara que o julgamento adotaria o critério de “menor preço unitário por lote”, declarando-se vencedora “aquela que apresentar o menor preço por lote”. E que, provocado pela representante, o pregoeiro esclarecera que “o critério seria a ‘menor soma de todos os preços unitários de determinado lote’”. No entanto, constatado que o sistema Comprasnet não permitiria a utilização do critério adotado no edital – admitindo apenas o “menor preço global do lote” –, inclinou-se o pregoeiro pela revogação do certame. A Diretora-Geral do TRE/RN, contudo, decidiu pelo prosseguimento do pregão. Analisando o mérito, consignou o relator que “ainda que a agravante possa ter razão quanto a eventual ausência de dubiedade na presença da palavra ‘unitário’ no subitem 6.1 do edital, o esclarecimento do pregoeiro concedeu ao fato outra dimensão”. Em tais condições, o relator entendeu que “ao concretizar o julgamento pelo critério disponibilizado pelo Comprasnet, diferente daquele constante no edital e reforçado pelo pregoeiro, o certame foi maculado” e que tal alteração “efetivamente afetou o resultado da licitação”. Nesse sentido, não afastados o fumus boni iuris e o periculum in mora motivadores da cautelar concedida, o Plenário acatou a proposta da relatoria, negando provimento ao Agravo e adotando as demais medidas destinadas ao saneamento dos autos. Acórdão 130/2014-Plenário, TC 031.114/2013-0, relator Ministro José Jorge, 29.1.2014.

É obrigatória, nas licitações cujo objeto seja divisível, a adjudicação por item e não por preço global, de forma a permitir uma maior participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para o fornecimento da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas.

Representação relativa a pregão eletrônico promovido pelo Hospital Federal dos Servidores do Estado (HFSE), para aquisição de insumos para serviço de cirurgia bariátrica por meio de sistema de registro de preços, apontara, dentre outras irregularidades, a “inobservância do art. 15, inciso IV, e art. 23, §1º, da Lei

8.666/1993, em razão do agrupamento de diversos itens em apenas um lote“. Realizadas as oitivas regimentais e a suspensão cautelar do certame, o relator observou que “o agrupamento de alguns itens no mesmo lote mostra-se pertinente, por exemplo, para os itens 1, 2 e 3 (grampeador cirúrgico, grampos para tecido normal e grampos para tecido vascular); e itens 4, 5, 6, 7 e 8 (trocater descartável de 5mm, cânula para trocater de 5 mm, trocater descartável de 11mm, trocater descartável de 12 mm e cânula para trocater de 12 mm). Desse modo, conforme a natureza, os itens poderiam ser divididos, a princípio, em pelo menos três lotes distintos“. Ressaltou, contudo, que a entidade não apresentou “justificativas técnicas razoáveis para que os materiais que compõem os nove itens sejam licitados em um único lote“. Em relação ao aspecto competitivo, registrou que a modelagem da licitação em lote único permitiu a participação de apenas duas licitantes . Além disso, “foram identificadas outras licitações realizadas por órgãos públicos que obtiveram preços próximos a 1/3 do valor obtido no pregão em questão para os itens 1 a 3 e até 26% menor para o item 9“. Ao concluir que a ausência de competitividade no certame não permitiu a seleção da melhor proposta, destacou que “a jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que é obrigatória, nas licitações cujo objeto seja divisível, a adjudicação por item e não por preço global, de forma a permitir uma maior participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para o fornecimento da totalidade do objeto, possam fazê- lo com relação a itens ou unidades autônomas“. O Tribunal, ao acolher a proposta do relator, julgou parcialmente procedente a Representação e fixou prazo para a anulação do certame. Acórdão 122/2014-Plenário, TC 031.937/2013-6, relator Ministro Benjamin Zymler, 29.1.2014.

Nas licitações para contratação sob regime de empreitada por preço global, não se exclui a necessidade de limitação dos preços unitários, uma vez que, mesmo nesses ajustes, os valores pactuados para cada item, em princípio, servirão de base para eventuais acréscimos contratuais, sob pena de uma proposta aparentemente vantajosa vir a se tornar desfavorável à Administração.

Nas licitações para contratação sob regime de empreitada por preço global, não se exclui a necessidade de limitação dos preços unitários, uma vez que, mesmo nesses ajustes, os valores pactuados para cada item, em princípio, servirão de base para eventuais acréscimos contratuais, sob pena de uma proposta aparentemente vantajosa vir a se tornar desfavorável à Administração.

Ainda no âmbito dos Pedidos de Reexame interpostos por gestores da SRHMA/TO, fora questionada a irregularidade relativa à “inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários para os Editais …,em afronta ao art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993“. Segundo o recorrente, tais critérios não seriam relevantes em empreitadas por preço global. O relator, em oposição, registrou que “o fato de um processo licitatório ter sido realizado para uma contratação em regime de empreitada por preço global não exclui a necessidade de limitação dos preços unitários“. Explicou que “mesmo nessas contratações, os valores pactuados para cada item, em princípio, servirão de base no caso de eventuais acréscimos contratuais, de sorte que uma proposta aparentemente vantajosa poderá se tornar desfavorável à Administração“. Ao se reportar ao caso concreto, destacou que, em um dos contratos, cujo preço total sofreu significativa majoração após modificações no projeto executivo, observou-se “a elevação de quantitativos em itens com sobrepreço e a redução de outros com preços equivalentes aos de mercado“, ocasionando desequilíbrio econômico- financeiro. Em relação a outro ajuste, o relator observou que, apesar de afastada a ocorrência de sobrepreço global, “alguns itens apresentaram preços unitários até 20% acima dos de mercado, ocorrência que poderia ser evitada pelo estabelecimento de critérios de aceitabilidade de preços unitários associada a uma estimativa adequada dos preços referenciais“. O Tribunal, seguindo a proposta do relator, negou provimento ao recurso. Acórdão 2857/2013-Plenário, TC 028.552/2009-1, relator Ministro Benjamin Zymler, 23.10.2013.

A adjudicação por grupo ou lote não é, em princípio, irregular.

A adjudicação por grupo ou lote não é, em princípio, irregular. A Administração, de acordo com sua capacidade e suas necessidades administrativas e operacionais, deve sopesar e optar, motivadamente, acerca da quantidade de contratos decorrentes da licitação a serem gerenciados.

Representação relativa a pregão eletrônico realizado pela Agência de Modernização da Gestão de Processos do Estado de Alagoas (Amgesp) para registro de preços, destinado à aquisição de kits escolares, apontara, dentre outras irregularidades, “a adjudicação pelo menor preço por grupo de itens ou por módulo escolar, quando deveria ser por item que compõe cada grupo …”. Em suas justificativas, a Amgesp defendeu que “individualizar a compra de cada item do kit sobrecarrega a administração pública e encarece o produto final, enquanto que, se o objeto é o próprio kit, os licitantes possuem margem de negociação maior por estarem comercializando grandes quantidades e variedades de material escolar”. O relator, acolhendo essa tese, registrou que a “adjudicação por grupo ou lote não pode ser tida, em princípio, como irregular. É cediço que a Súmula nº 247 do TCU estabelece que as compras devam ser realizadas por item e não por preço global, sempre que não haja prejuízo para o conjunto ou perda da economia de escala. Mas a perspectiva de administrar inúmeros contratos por um corpo de servidores reduzido pode se enquadrar, em nossa visão, na exceção prevista na Súmula nº 247, de que haveria prejuízo para o conjunto dos bens a serem adquiridos“. Acrescentou que “a Administração deve sopesar, no caso concreto, as consequências da multiplicação de contratos que poderiam estar resumidos em um só, optando, então, de acordo com suas necessidades administrativas e operacionais, pelo gerenciamento de um só contrato com todos os itens ou de um para cada fornecedor“. Em relação ao alcance da Súmula 247 do TCU, destacou, amparado em deliberação do Tribunal, que ela pretendeu “consolidar o entendimento prevalecente nesta Casa, no sentido de que é condenável a adjudicação por preço global, por representar, no geral, restrição à competitividade. Não teve a referida Súmula a pretensão de condenar a adjudicação por lotes …”. Ponderou, contudo, que restou ausente nos autos a devida motivação para a opção eleita. O Tribunal, ao acolher o juízo de mérito formulado pelo relator, julgou parcialmente procedente a Representação e, confirmando a medida cautelar previamente adotada no processo, determinou que a Secretaria de Educação e do Esporte do Estado de Alagoas, na condição de órgão participante da mencionada ata de registro de preço, se abstivesse “de realizar novas contratações com recursos federais, inclusive recursos do Fundeb, já que há complementação da União”. Acórdão 2796/2013-Plenário, TC 006.235/2013-1, relator Ministro José Jorge, 16.10.2013.

NÃO FRACIONE O LOTE. (JAMAIS!!!!)

A adoção de critério de adjudicação pelo menor preço global por lote em registro de preços é, em regra, incompatível com a aquisição futura por itens, tendo em vista que alguns itens podem ser ofertados pelo vencedor do lote a preços superiores aos propostos por outros competidores.

Representação relativa a licitação promovida pelo Comando Militar do Leste (CML), mediante pregão eletrônico destinado a registro de preços para futura e eventual aquisição de equipamentos, acessórios e materiais de informática, apontara possível restrição à competitividade do certame. A limitação decorreria, dentre outros aspectos, da utilização injustificada de licitação por lotes. Em juízo de mérito, realizadas as oitivas regimentais, o relator destacou, em preliminar, que a licitação fora dividida em grupos, formados por um ou mais itens, (…) facultando-se ao licitante a participação em quantos grupos forem de seu interesse, devendo oferecer proposta para todos os itens que o compõem”. Relembrou que a jurisprudência do TCU “tem sido no sentido de que a adoção da adjudicação do menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, pode ser excepcionalmente admissível se estiver embasada em robusta e fundamentada justificativa, capaz de demonstrar a vantajosidade dessa escolha comparativamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor preço por item, em cumprimento às disposições dos arts. 3º, § 1º, inciso I, 15, inciso IV, e 23, §§ 1º e 2º, todos da Lei n. 8.666/1993”. E anotou que “a modelagem de que se valeu o Comando Militar do Leste, isto é, a adjudicação pelo menor preço global por grupo/lote concomitantemente com a disputa por itens, já foi objeto de crítica por parte do Tribunal de Contas da União ( … ) nos autos do TC 022.320/2012-1 (Acórdão n. 2.977/2012 – Plenário)”. Desse julgado, destacou importante excerto, no qual se lê: “A adjudicação por grupo, em licitação para registro de preços, sem robustas, fundadas e demonstradas razões (fáticas e argumentativas) que a sustente, revela-se sem sentido quando se atenta para o evidente fato de que a Administração não está obrigada a adquirir a composição do grupo a cada contrato, podendo adquirir isoladamente cada item, no momento e na quantidade que desejar. (…) O que fica registrado quando a adjudicação se dá pelo menor preço por grupo, não é o menor preço de cada item, mas o preço do item no grupo em que se sagrou vencedor o futuro fornecedor. (…)Em modelagens dessa natureza, é preciso demonstrar as razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza que tornam necessário promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contratações mais vantajosas, comparativamente à adjudicação por item. É preciso demonstrar que não há incoerência entre adjudicar pelo menor preço global por grupo e promover aquisições por itens, em sistema de registro de preços. A Administração não irá adquirir grupos, mas itens. Repisando, na licitação por grupos/lotes, a vantajosidade para a Administração apenas se concretizaria se fosse adquirido do licitante o grupo/lote integral, pois o menor preço é resultante da multiplicação de preços de diversos itens pelas quantidades estimadas. Em registro de preços, a realização de licitação utilizando-se como critério de julgamento o menor preço global por grupo/lote leva, vis à vis a adjudicação por item, a flagrantes contratações antieconômicas e dano ao erário, potencializado pelas possibilidades de adesões, uma vez que, como reiteradamente se observa, itens são ofertados pelo vencedor do grupo a preços superiores aos propostos por outros competidores” (grifos do relator). Analisando o caso concreto, registrou o relator que os argumentos apresentados pelo CML foram incapazes de demonstrar a vantajosidade do modelo escolhido. Em conclusão, considerando a efetiva competição verificada no pregão, exceto em um dos grupos, optou o relator pela manutenção da licitação, “devido à possibilidade de que os ganhos com a repetição do certame sejam inferiores ao custo de um novo procedimento”. Nesse sentido, caracterizada falha estrutural nesse tipo de modelagem, sugeriu fosse expedida determinação destinada a adoção de iniciativa junto à Secretaria de Logística e Tecnologia do Ministério do Planejamento “no sentido de que seja desenvolvido mecanismo que impeça a administração, em pregões eletrônicos regidos pelo sistema de registro de preços com a opção pela adjudicação por grupos, de registrar em ata de registro de preços item com preço superior àquele de menor valor resultante da disputa por itens dentro do respectivo grupo, ainda que o item de maior valor faça parte da proposta vencedora contendo o menor valor global por grupo”, bem como determinação ao CML para que restrinja a utilização da ata de registro de preços ao próprio órgão. O Tribunal, ao acolher o juízo de mérito formulado pelo relator, julgou parcialmente procedente a Representação, expedindo, dentre outras, as determinações propostas. Acórdão 2695/2013-Plenário, TC 009.970/2013-4, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, 02.10.2013.

Pregão para registro de preços: 4 – Preço máximo não se confunde com valor orçado ou de referência

Ainda em relação à representação na qual o Tribunal tomou conhecimento de potenciais irregularidades no Pregão nº 208/2010, realizado pelo Ministério da Saúde – MS, esclareceu o relator que, “‘orçamento’ ou ‘valor orçado’ ou ‘valor de referência’ ou simplesmente ‘valor estimado’ não se confunde com ‘preço máximo’. O valor orçado, a depender de previsão editalícia, pode eventualmente ser definido como o preço máximo a ser praticado em determinada licitação, mas não necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preço máximo poderia ser definido como o valor orçado acrescido de determinado percentual. São conceitos, portanto, absolutamente distintos, que não se confundem”. O orçamento, então, deveria ser fixado em razão de disposições legais. Já a divulgação do valor de referência, e do preço máximo, quando este for fixado, seria diferente. Para as modalidades licitatórias tradicionais, a regra, conforme o relator, é contemplada no art. 40, § 2º, II, da Lei nº 8.666/93, ou seja, haveria, necessariamente, a divulgação do orçamento elaborado, contemplando o preço estimado e, se for o caso, o preço máximo que a Administração se dispõe a pagar, facultando-se, tal divulgação, no caso do pregão, no qual “os orçamentos estimados em planilhas de quantitativos e preços unitários – e, se for o caso, os preços máximos unitários e global – não constituem elementos obrigatórios do edital, devendo, no entanto, estar inseridos nos autos do respectivo processo licitatório”. Por conseguinte, “caberá aos gestores/pregoeiros, no caso concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir tais orçamentos – e os próprios preços máximos, se a opção foi a sua fixação – no edital, informando nesse caso, no próprio ato convocatório, a sua disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-los”. Não caberia, portanto, recomendar ao Ministério da Saúde, como sugerido pela unidade técnica que no Pregão Presencial SRP nº 208/2010 o orçamento estimado contivesse “a informação de preço estimado máximo para a contratação, em atenção ao art. 40, X, da Lei 8.666 c/c art. 9º, III, do Decreto 3.931/2001”. Para o relator, a recomendação adequada, e que, inclusive, deveria ser estimulada, seria quanto à divulgação do orçamento estimativo nos pregões a serem realizados, em linha com a jurisprudência do TCU. Após o voto do relator nesse sentido, o Plenário manifestou sua anuência. Precedente citado: Acórdão nº 1178/2008, do Plenário. Acórdão n.º 392/2011-Plenário, TC-033.876/2010-0, rel. Min. José Jorge, 16.02.2011.

É lícito o agrupamentos em lotes de itens a serem adquiridos por meio de pregão, desde que possuam mesma natureza e que guardem relação entre si

Representação efetuada por empresa, com pedido de medida cautelar, apontou supostas irregularidades na condução do Pregão Eletrônico 01/2013, que tem por objeto a aquisição de mobiliário para as unidades da Advocacia-Geral da União no Rio de Janeiro. Entre os quesitos do edital impugnados, destaque-se o que estabeleceu o agrupamento dos itens de mobiliários (estações de trabalho, mesas diversas, gaveteiros, armários variados e estantes) em lotes. Argumentou a autora da representação que a licitação por lote, em que os componentes sejam “elementos díspares entre si”, afrontaria o disposto no art. 3°, caput e § 1°, da Lei  8.666/1993, c.c. art. 5°, caput e parágrafo único, do Decreto 5.450/2005, assim como a orientação contida na Súmula 247 TCU, na medida em que impediria um maior número de empresas de participar do certame, pois muitas delas seriam capazes de ofertar apenas alguns itens e não outros. A relatora, no entanto, ao endossar o exame empreendido pela unidade técnica a respeito dessa questão, considerou pertinente a justificativa de que tal medida visou à “padronização do design e do acabamento dos diversos móveis que comporão os ambientes da AGU” e objetivou “garantir um mínimo de estética e identidade visual apropriada, por lote e localidade, já que os itens fazem parte de um conjunto que deverá ser harmônico entre si”. E de que se buscou evitar o aumento do número de fornecedores, com o intuito de preservar o máximo possível a rotina das unidades, que são afetadas por eventuais descompassos no fornecimento dos produtos por diferentes fornecedores”. Acrescentou que “lidar com um único fornecedor diminui o custo administrativo de gerenciamento de todo o processo de contratação: fornecimento, vida útil do móvel e garantias dos produtos”. E mais: “O aumento da eficiência administrativa do setor público passa pela otimização do gerenciamento de seus contratos de fornecimento. Essa eficiência administrativa também é de estatura constitucional e deve ser buscada pela administração pública”. Mencionou ainda decisão do Tribunal que forneceu orientação que se ajustaria às especificidades do caso sob exame, no sentido de que “inexiste ilegalidade na realização de pregão com previsão de adjudicação por lotes, e não por itens, desde que os lotes sejam integrados por itens de uma mesma natureza e que guardem relação entre si” – Acórdão 5.260/2011-1ª Câmara. Acrescentou que houve efetiva competição no certame, que contou com a participação de quinze empresas. O Tribunal, então, por não identificar razões para a suspensão do certame, julgou improcedente a representação.Precedente mencionado: Acórdão 5.260/2011-1ª Câmara.  Acórdão 861/2013-Plenário, TC 006.719/2013-9, relatora Ministra Ana Arraes, 10.4.2013.

NÃO SE DEVE FRACIONAR O LOTE/JUSTIFICAR O LOTE

INSTRUÇÃO NORMATIVA No 02, DE 30 DE ABRIL DE 2008.

Art 3º ……………………………………………………………………………………………………………….

§ 3º As licitações por empreitada de preço global, em que serviços distintos, ou serviços e materiais independentes, são agrupados em um único lote, devem ser EXCEPCIONAIS, somente admissíveis quando, COMPROVADA E JUSTIFICADAMENTE, HOUVER NECESSIDADE DE INTER-RELAÇÃO ENTRE OS SERVIÇOS CONTRATADOS, GERENCIAMENTO CENTRALIZADO OU IMPLICAR VANTAGEM PARA A ADMINISTRAÇÃO, observando-se o seguinte: (Redação dada pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

I – é vedada a contratação parcial do lote, isto é, de apenas alguns dos serviços ou materiais que o compõem, devendo todos os serviços e materiais agrupados no lote serem adquiridos em sua integralidade; e

II – excepcionalmente poderá ocorrer a contratação parcial do lote quando houver vinculação entre o serviço contratado e a quantidade de material necessária à sua execução, em que poderá ser adquirida a estrita quantidade do material que for necessária à completa execução do serviço, ainda que menor do que a previamente estimada e desde que não ultrapasse o limite estabelecido no artigo 65 da Lei nº 8.666, de 1993.

É legítima a adoção da licitação por lotes formados com elementos de mesma característica, quando restar evidenciado que a licitação por itens isolados exigirá elevado número de processos licitatórios, onerando o trabalho da administração pública, sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle, colocando em risco a economia de escala e a celeridade processual e comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração.

Representação oferecida por Procurador da República, versando sobre suposta irregularidade em pregão presencial conduzido pelo município de Floriano/PI com recursos do FNDE no âmbito do PNAE, destinado à aquisição de gêneros alimentícios para a merenda escolar, apontara possível restrição à competitividade decorrente do parcelamento do objeto da licitação em lotes de itens. O representante alegara, a partir de relatório da CGU, “que seria indevido agrupar itens em lotes, pois tal procedimento afrontaria o disposto nos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, defendendo que a divisão por itens melhor atenderia ao aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado local e impediria a participação de médias e grandes empresas locais, citando, para tanto, precedentes jurisprudenciais do TCU”. Em sentido oposto, e também citando precedentes do Tribunal, o município argumentara que “os dispositivos legais citados pela CGU estabelecem entendimento contrário, no sentido de que as compras, sempre que possível, devem ser divididas em tantas parcelas quanto forem necessárias ao aproveitamento das peculiaridades do mercado, em obediência ao princípio da economicidade, aduzindo que, por essa razão, a licitação foi dividida em dezesseis lotes, cujos itens foram grupados conforme as particularidades de cada produto”. Analisando o feito, anotou o relator a pertinência da representação, “haja vista não ser a matéria, como visto, pacífica no âmbito do TCU, de sorte que, de certa maneira, enseja a análise de situações concretas, para que se possa concluir se houve, ou não, afronta à competitividade do certame”. No caso vertente, em que 16 lotes contemplaram 107 itens, o relator consignou que a adoção da licitação por itens isolados exigiria “elevado número de procedimentos para seleção”, o que “tornaria bem mais oneroso o trabalho da administração pública, sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle, de sorte que poderia colocar em risco a economia de escala e a celeridade processual, comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração”. E concluiu no sentido de considerar, diante de irregularidade formal apurada, a representação parcialmente procedente, anotando que “diante das peculiares circunstâncias do presente caso concreto (…) a licitação por itens isolados poderia trazer indesejáveis riscos à administração pública, mostrando-se adequado, pois, o agrupamento desses itens em lotes, com elementos de mesma característica”. O Plenário do TCU, ao acolher a proposta da relatoria, julgou parcialmente procedente a representação. Acórdão 5301/2013-Segunda Câmara, TC 009.965/2013-0, relator Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, 3.9.2013.

Nas empreitadas por preço global, os editais devem especificar, de forma objetiva, as regras para as medições, a exemplo de pagamentos após cada etapa conclusa do empreendimento ou de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93.

Ainda no Levantamento de Auditoria realizado nas obras de adequação do Terminal de Passageiros 1 do Aeroporto do Galeão/RJ, em vista da adoção de regime inadequado de execução do empreendimento, o relator consignou que “o instrumento convocatório não objetivou a forma de como seriam medidas as etapas do empreendimento”, o que levou a dificuldades significativas na execução contratual. Destacou que “em face do vácuo contratual, as medições começaram a ser realizadas serviço a serviço; quantidade a quantidade; como se preço unitário fosse. Na prática, a obra está sendo executada por regime por empreitada por preço unitário”. Nesse passo, propôs o relator, além da fixação de prazo para que a Infraero adotasse providências para promover a modificação formal do regime de execução do empreendimento, a expedição de notificação à estatal de que, nas empreitadas por preço global, “os instrumentos convocatórios devem especificar, de forma objetiva, as regras sobre como serão realizadas as medições, a exemplo de pagamentos após cada etapa conclusa do empreendimento ou de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93”. O Plenário do TCU, ao acolher a proposta do relator, expediu, dentre outras medidas, a notificação sugerida. Acórdão 1978/2013-Plenário, TC 007.109/2013-0, relator Ministro Valmir Campelo, 31.7.2013.

A licitação por lote, com a adjudicação pelo menor preço global, sem comprovação de eventual óbice de ordem técnica ou econômica que inviabilize o parcelamento do objeto em itens, caracteriza restrição à competitividade do certame, em vista do disposto nos art. 15, inciso IV, e 23, § 1°, da Lei 8.666/93.

Representação relativa à licitação conduzida pelo Banco do Brasil S/A, mediante pregão para ata de registro de preços, destinada à aquisição de equipamentos de ar condicionado tipo Split, para as dependências do banco localizadas nos estados do Amapá e Pará, apontara, dentre outras irregularidades, possível restrição à competitividade do certame. A limitação decorreria da organização da licitação em um único lote e da adjudicação pelo menor preço global, sem a comprovação da inviabilidade técnica e econômica do parcelamento do objeto em itens. Em juízo de mérito, realizadas as oitivas regimentais após concessão da cautelar pleiteada pelo representante, o relator considerou insuficientes os argumentos trazidos pelo Banco do Brasil, mormente no que respeita aos óbices à participação de fabricantes dos equipamentos licitados, decorrentes da adoção de lote único. Nesse sentido, consignou que “a falta de parcelamento do objeto, quando este é técnica e economicamente viável, contraria a legislação em vigor (arts. 15, inciso IV, e 23, § 1°, da Lei nº 8.666/1993) e a jurisprudência consolidada no Tribunal (Súmula nº 247), restringe a competitividade da licitação e prejudica a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, ao impedir que os fabricantes dos produtos possam participar diretamente da competição”. Nesse passo, configurada a irregularidade, o Tribunal, ao acolher o juízo de mérito formulado pelo relator, julgou procedente a Representação e fixou prazo para o Banco do Brasil adotar medidas destinadas à anulação do pregão. Acórdão 1913/2013-Plenário, TC 004.526/2013-9, relator Ministro José Múcio Monteiro, 24.7.2013.

A opção de se licitar por lote de itens agrupados deve estar acompanhada de justificativa, devidamente fundamentada, da vantagem dos agrupamentos adotados, em atenção aos artigos 3º, § 1º, I, 15, IV e 23, §§ 1º e 2º, todos da Lei 8.666/1993.

Representação relativa a licitação conduzida pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, mediante pregão para ata de registro de preços nacional, destinado à aquisição de utensílios de cozinhas e refeitórios escolares para escolas de educação básica e unidades do Proinfância, apontara possível restrição à competitividade do certame. A limitação decorreria da utilização injustificada de licitação por lotes, dentre outros aspectos apontados pelo representante. Em juízo de mérito, realizadas as oitivas regimentais após concessão da cautelar pleiteada pelo representante, o Relator, embora concordasse com a unidade técnica no que respeita à ausência de elementos que justificassem a adoção de uma licitação por lotes de itens, não vislumbrou que a opção adotada, a vista do desconto apurado, tivesse resultado em prejuízos à administração: diante dos resultados parciais da licitação apresentados pelo FNDE, não se pode concluir pela falta de competitividade ou mesmo pela possível desvantagem econômica de se ter loteado o Pregão por grupo de itens”. Nada obstante, consignou a necessidade de se notificar o FNDE que a “opção de se licitar itens agrupados deve estar acompanhada de justificativa, devidamente fundamentada, da vantagem da escolha, em atenção aos artigos 3º, § 1º, I, 15, IV e 23, §§ 1º e 2º, todos da Lei 8.666/1993”. O Tribunal, ao acolher o juízo de mérito formulado pelo relator, julgou parcialmente procedente a Representação, revogando a cautelar adotada e expedindo, dentre outras, a notificação proposta.          Acórdão 1592/2013-Plenário, TC 001.605/2013-5, relator Ministro Valmir Campelo, 26.6.2013.

À luz do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e do art. 3º da Lei 8.666/93, para cada lote em disputa em dada licitação as regras licitatórias aplicam-se como se fossem certames distintos, não se justificando a exigência de acumulação de atestados de capacidade técnico-operacional.

Representação acerca de licitação promovida pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE) para a construção dos campi Horizonte e Boa Viagem, em lotes distintos, apontou possível restrição ao caráter competitivo do certame. A irregularidade consistiria na exigência de comprovação de experiência em serviço a executar com quantitativos superiores aos limites observados na jurisprudência do TCU. Em sede de oitiva prévia restou confirmada a irregularidade atinente aos quantitativos, sobrevindo, ainda, a constatação de que o edital exigira, dos licitantes interessados em participar dos dois lotes, atestados com quantitativos em valores dobrados. Diante da anulação do certame pelo IFCE, o relator entendeu pertinente que a representação fosse considerada prejudicada ante a perda do objeto, sem prejuízo de cientificar a autarquia, dentre outros fatos apurados, que “à luz do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e do art. 3º da Lei 8.666/1993, para cada lote em disputa as regras licitatórias aplicam-se como se fossem em certames diferentes, não devendo haver exigência de acumulação de atestados de capacidade técnico-operacional”. O Tribunal acolheu o juízo de mérito formulado pelo relator. Acórdão 1516/2013-Plenário, TC 009.072/2013-6, relator Ministro Valmir Campelo, 19.6.2013.

3. A inserção, em mesmo lote, de itens usualmente produzidos por empresas de ramos distintos restringe o caráter competitivo da licitação

 Representação apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico nº 38/REPO/2012, conduzido pela  Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM, que tem por objeto a contratação, por meio de sistema de registro de preços de empresa especializada para o fornecimento de sistema organizacional  projetado sob medida para atender às necessidades de guarda e armazenamento de acervos diversos, na biblioteca da Residência de Porto Velho – REPO. Destaque-se, entre as ocorrências identificadas, o agrupamento, em único lote, de software para gestão de arquivos e de arquivos físicos (arquivo deslizante e demais acessórios). O relator, em avaliação inicial, por considerar indevida tal formatação, suspendeu cautelarmente o certame e promoveu a oitiva da CPRM, medidas essas que vieram a ser endossadas pelo Plenário do Tribunal. Em resposta a essa oitiva, a CPRM alegou, em síntese elaborada pela unidade técnica, que “softwares para gestão de sistemas de arquivamento deslizante não são softwares para gestão de arquivos convencionais, pois possuem características exclusivas e pertinentes somente a sistemas de arquivamento deslizante, e no argumento de que eles são desenvolvidos pela grande maioria dos fabricantes de sistemas de arquivamento deslizante. A unidade técnica, ao examinar tais argumentos, ponderou que o endereçamento do documento por meio do preenchimento da localização deste em campos específicos é requisito de localização tanto de arquivos com estantes convencionais (fixas), quanto de arquivos com estantes deslizantes, sendo que tais requisitos estão presentes e são atendidos pela maioria dos softwares para gestão de documentos e acervos. Diferentemente dos demais acessórios constantes no lote 1 (prateleiras, gavetas, quadros corrediços para pastas suspensas, quadro de lanças para projetos),  em que as características/tamanhos do produto adquirido de outros fornecedores poderiam ser incompatíveis com o arquivo deslizante adquirido …, os softwares para gestão de arquivos podem ser utilizados nos mais diversos casos e com arquivos físicos de qualquer fornecedor. Verificou a unidade técnica, também, que algumas conhecidas empresas fabricantes de arquivos não oferecem, em seus sites, softwares para gestão de arquivos. E arrematou: “… uma vez que a natureza das empresas que fabricam os arquivos deslizantes é diferente da natureza das empresas que comumente desenvolvem softwares, conclui-se que o software para gestão de arquivos não pode constar no mesmo lote dos arquivos deslizantes”. O relator, em linha de consonância com a unidade técnica, entendeu que restou configurada violação ao caráter competitivo do certame. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu determinar à CPRM que: “adote as providências administrativas necessárias à anulação do Lote 1 do Pregão Eletrônico nº 38/REPO/2012, em razão da exigência, em um mesmo lote, de software para gestão de arquivos e arquivos físicos (arquivo deslizante e demais acessórios), o que restringiu a competitividade da licitação e afronta os princípios da competitividade e da isonomia que devem reger as contratações feitas no âmbito da administração pública”. Acórdão 964/2013-Plenário, TC 046.443/2012-6, relator Ministro Raimundo Carreiro, 17.4.2013.

5. É lícito o agrupamentos em lotes de itens a serem adquiridos por meio de pregão, desde que possuam mesma natureza e que guardem relação entre si

Representação efetuada por empresa, com pedido de medida cautelar, apontou supostas irregularidades na condução do Pregão Eletrônico 01/2013, que tem por objeto a aquisição de mobiliário para as unidades da Advocacia-Geral da União no Rio de Janeiro. Entre os quesitos do edital impugnados, destaque-se o que estabeleceu o agrupamento dos itens de mobiliários (estações de trabalho, mesas diversas, gaveteiros, armários variados e estantes) em lotes. Argumentou a autora da representação que a licitação por lote, em que os componentes sejam “elementos díspares entre si”, afrontaria o disposto no art. 3°, caput e § 1°, da Lei  8.666/1993, c.c. art. 5°, caput e parágrafo único, do Decreto 5.450/2005, assim como a orientação contida na Súmula 247 TCU, na medida em que impediria um maior número de empresas de participar do certame, pois muitas delas seriam capazes de ofertar apenas alguns itens e não outros. A relatora, no entanto, ao endossar o exame empreendido pela unidade técnica a respeito dessa questão, considerou pertinente a justificativa de que tal medida visou à “padronização do design e do acabamento dos diversos móveis que comporão os ambientes da AGU” e objetivou “garantir um mínimo de estética e identidade visual apropriada, por lote e localidade, já que os itens fazem parte de um conjunto que deverá ser harmônico entre si”. E de que se buscou evitar o aumento do número de fornecedores, com o intuito de preservar o máximo possível a rotina das unidades, que são afetadas por eventuais descompassos no fornecimento dos produtos por diferentes fornecedores”. Acrescentou que “lidar com um único fornecedor diminui o custo administrativo de gerenciamento de todo o processo de contratação: fornecimento, vida útil do móvel e garantias dos produtos”. E mais: “O aumento da eficiência administrativa do setor público passa pela otimização do gerenciamento de seus contratos de fornecimento. Essa eficiência administrativa também é de estatura constitucional e deve ser buscada pela administração pública”. Mencionou ainda decisão do Tribunal que forneceu orientação que se ajustaria às especificidades do caso sob exame, no sentido de que “inexiste ilegalidade na realização de pregão com previsão de adjudicação por lotes, e não por itens, desde que os lotes sejam integrados por itens de uma mesma natureza e que guardem relação entre si” – Acórdão 5.260/2011-1ª Câmara. Acrescentou que houve efetiva competição no certame, que contou com a participação de quinze empresas. O Tribunal, então, por não identificar razões para a suspensão do certame, julgou improcedente a representação.Precedente mencionado: Acórdão 5.260/2011-1ª Câmara.  Acórdão 861/2013-Plenário, TC 006.719/2013-9, relatora Ministra Ana Arraes, 10.4.2013.

6. A adoção do critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicação por item e evidenciadas fortes razões que demonstrem ser esse o critério que conduzirá a contratações economicamente mais vantajosas

Representação contra o Pregão Eletrônico 2/2012 conduzido pela Academia Militar das Agulhas Negras (Aman) para o registro de preços de materiais permanentes e descartáveis de copa e cozinha apontou, entre outras, irregularidade no critério de julgamento pelo menor preço por lote de itens, e não por item isolado. A unidade justificou o critério com base na busca de padronização de materiais e na facilidade de entrega e recebimento dos produtos. O relator contraditou argumentando que a garantia da padronização “seria a especificação do produto e não o fornecimento de dezenas de produtos especificados genericamente por uma empresa que não os fabrica”, além do que não havia no termo de referência qualquer justificativa para a definição dos lotes e para a adoção do julgamento segundo o menor preço por lote. Consignou como agravante o fato de a licitação ser voltada para a obtenção de uma ata de registro de preços, pois esta não se presta “ao compromisso de pronta aquisição de quantidades determinadas e, dada as características dos materiais a ser adquiridos, não havendo por parte da Administração a necessidade ou obrigação de, a cada aquisição, adquirir todos os itens do lote, não se vislumbra razão para que a adjudicação das propostas não tenha sido realizada de maneira individual, para cada item de material estipulado no termo de referência”. Ademais, demonstrou que o parcelamento por lotes, aliado a outras exigências restritivas à competitividade, ocasionou a adjudicação de itens (contidos em lotes) com preços acima do valor máximo estimado pela Aman, configurando contratação antieconômica. O Tribunal, ao seguir o voto do relator, além de multar os responsáveis pelas irregularidades confirmadas, determinou à Aman “que se abstenha, em licitação para registro de preços, de adotar como critério de adjudicação o de menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, sem que estejam demonstradas nos autos as razões pelas quais tal critério, conjuntamente com os que presidiram a formação dos grupos, é o que conduzirá à contratação mais vantajosa, comparativamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor preço por item, devendo ainda restar demonstrada nos autos a compatibilidade entre essa modelagem e o sistema de registro de preços quando a Administração não estiver obrigada a proceder a aquisições por grupo”. Acórdão 529/2013-Plenário, TC 007.251/2012-2, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira, 13.3.2013.

5. A adoção do critério de menor preço por grupo (e não por itens) para julgamento das propostas, em licitação visando o registro de preços para aquisição de gêneros alimentícios, afronta os comandos contidos no art. 15, IV, e no art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993

Representação de empresa apontou possíveis irregularidades na condução do Pregão Eletrônico nº 06/2012, pelo Comando da 9ª Região Militar, que teve por objeto o registro de preço para aquisição de gêneros alimentícios destinados a suas unidades. Entre os supostos vícios identificados no certame, destaque-se a adoção do critério de menor preço registrado por grupo (e não por itens) para julgamento das propostas. Em resposta à oitiva, o responsável argumentou que tal sistemática permitiria economia de escala e tornaria a licitação mais célere. A unidade técnica considerou que essa modelagem poderia ser admitida, em face da grande quantidade de itens (401 itens) especificados no edital, tendo em vista a possibilidade de seleção de 401 fornecedores, na hipótese de adjudicação do objeto por itens. O relator, no entanto, anotou que “a regra básica da modelagem das licitações, como determinam o art. 15, IV, e o art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993 e a jurisprudência consolidada deste Tribunal, expressa na Súmula 247, é a do parcelamento da disputa por itens específicos e não por lotes, compostos de diversos produtos ou serviços adjudicados a um único fornecedor”.  O fato de a Administração não se ver, à cada compra, obrigada adquirir todos os itens do lote, demanda a adjudicação do objeto por itens e não por grupo.   E mais: “A adoção do critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicação por item e evidenciadas fortes razões que demonstrem ser esse o critério que conduzirá a contratações economicamente mais vantajosas”. Acrescentou que o fato de o “pregão eletrônico do portal Comprasnet prever a possibilidade de ‘julgamento por preço global-lote’ não autoriza a administração pública a fazer uso desse procedimento sem comprovar sua capacidade de induzir à seleção, em cada caso concreto, da proposta mais vantajosa”. Acrescentou que a hipótese de seleção de número exageradamente elevado de fornecedores, vislumbrada pela unidade, afigura-se como possibilidade apenas teórica. Como exemplo, lembrou que pregão eletrônico conduzido pelo Comando da 11ª Região Militar para aquisição de 622 produtos, modelado por itens, que levou à seleção de 14 fornecedores.  E arrematou: “Em registro de preços, a realização de licitação utilizando-se como critério de julgamento o menor preço global por grupo/lote leva, vis à vis a adjudicação por item, a flagrantes contratações antieconômicas e dano ao erário, potencializado pelas possibilidades de adesões, uma vez que, como reiteradamente se observa, itens são ofertados pelo vencedor do grupo a preços superiores aos propostos por outros competidores”. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator e a despeito de haver o referido certame sido anulado pelo citado órgão, decidiu: a) “determinar ao Comando da 9ª Região Militar que se abstenha, em licitação para registro de preços, de adotar como critério de adjudicação o de menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, sem que estejam demonstradas nos autos as razões pelas quais tal critério… é o que conduzirá à contratação mais vantajosa …”; b) cientificar essa unidade militar de que novo procedimento licitatório, que tenha objeto semelhante ao do Pregão Eletrônico 06/2012, deve  evitar a adoção injustificada do critério de menor preço global por grupo, uma vez que tal solução contraria o disposto no art. 15, IV, e no art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993, “resultando em registro de preços superiores aos obtidos na disputa por itens e, consequentemente, em seleção de proposta menos vantajosa para a Administração para diversos itens”. Acórdão n.º 2977/2012-Plenário, TC-022.320/2012-1, rel. Min-Subst. Weder de Oliveira, 31.10.2012.

4. Ganhos de escala, como os resultantes de modulação e padronização, podem justificar a licitação de obra em lote único, sem parcelamento

4. Ganhos de escala, como os resultantes de modulação e padronização, podem justificar a licitação de obra em lote único, sem parcelamento

Ainda na Representação sobre possíveis irregularidades no edital da concorrência para contratação das obras de construção, recuperação e alargamento de pontes rodoviárias na rodovia BR-429/RO, a autora da representação questionou também a ausência de parcelamento do objeto da licitação. A relatora, ao enfrentar essa questão, endossou a manifestação da unidade técnica especializada, no sentido de que tal solução não configurou irregularidade. Acentuou, em seu Voto, que o Dnit foi capaz de demonstrar que a “opção adotada garantiu ganho de escala, proporcionado pelas características de modulação e padronização das obras de arte especiais e correntes que compõem o objeto e que favorecem a execução por uma única empresa”. Anotou também que o “parcelamento do objeto imporia maior dispêndio aos cofres públicos com custos de instalação e manutenção de canteiros de obras, que, a depender do número de lotes em que seriam divididos o objeto da licitação, poderia corresponder a grande percentual do valor orçado para a obra”. Considerou válido o argumento de que a existência de uma única área de extração de material pétreo para a obra imporia aumento das distâncias médias de transporte, se houvesse vários canteiros de obra. Concluiu, então, que “a opção pelo não parcelamento decorreu de parâmetros técnicos e econômicos, restando demonstrada a regularidade da licitação em um único lote”. O Tribunal, por sua vez, ao acolher proposta da relatora, decidiu indeferir o requerimento de suspensão cautelar do certame formulado pela autora da representação. Acórdão n.º 2831/2012-Plenário, TC-020.118/2012-0, rel. Min. Ana Arraes, 17.10.2012.

A aquisição de itens diversos em lotes deve estar respaldada em critérios justificantes

Representação formulada por licitante deu conta de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico, com registro de preços, nº 65/2011, realizado pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Paraná (IFPR), para futuras aquisições de conjuntos laboratoriais para o campus do Instituto em Foz do Iguaçu/PR. Na etapa processual anterior, houve determinação cautelar ao IFPR de que sobrestasse o certame, ante os indícios de restrição à competitividade, tendo em consideração a agregação de diversos equipamentos e materiais em lotes, que deveriam ser fornecidos integralmente pelo licitante vencedor do respectivo lote. Promovida a audiência da pregoeira, foi informado que o objeto da licitação não se trataria de um conjunto de peças avulsas, mas de um conjunto de materiais de laboratórios, os quais, de acordo com projetos técnicos, seriam indispensáveis à aplicação do ensino em sua forma didática. Por isso, a Administração manifestou seu interesse em optar pela forma de aquisição por lote. Ainda conforme a pregoeira, “para que a Administração optasse pela licitação por lote, buscou embasamento em um prévio estudo sobre as necessidades pedagógicas que instruíram o Termo de Referência e o Edital em consonância com as necessidades ali apontadas.” O relator, ao analisar os argumentos apresentados, registrou que, além do critério logístico concernente ao recebimento de mais de trezentos itens objeto da licitação, “a divisão por lotes (…) encontraria respaldo no critério pedagógico, segundo o qual a ausência de algum determinado equipamento ou outro material necessário tornaria inviável a atividade de aprendizado almejada com o uso do laboratório”. Ainda que tal agregação tenha juntado, em um mesmo lote, itens que não guardariam total correlação em seu processo produtivo, prosseguiu o relator em seu voto, teria trazido a vantagem de unir todos os itens imprescindíveis para a perfeita utilização laboratorial. Assim, sopesando as inegáveis vantagens operacionais e pedagógicas advindas desse agrupamento em cotejo com a competitividade necessária ao certame, entendeu não haver máculas ao procedimento examinado. Votou, então, pela revogação da cautelar anteriormente concedida, bem como pelo arquivamento do processo, no que foi acompanhado pelo Plenário. Acórdão n.º 1167/2012-Plenário, TC 000.431/2012-5, rel. Min. José Jorge, 16.5.2012.

FALTA DE CRITÉRIO TÉCNICO PARA AVALIAÇÃO DE AMOSTRA – PREÇO POR ITEM

Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: 1 – No caso de exigência de amostra de produto, devem ser estabelecidos critérios objetivos, detalhadamente especificados, de apresentação e avaliação, bem como de julgamento técnico e de motivação das decisões relativas às amostras apresentadas

Por intermédio de representação, o Tribunal tratou de possíveis irregularidades ocorridas na condução do Pregão 71/2010, realizado pela Prefeitura de Manaus, no Amazonas, cujo objeto consistiu no registro de preços para eventual aquisição de gêneros alimentícios, em lotes, da merenda escolar, para atendimento à rede municipal de ensino. Na etapa processual anterior, o Tribunal determinara cautelarmente à Prefeitura de Manaus que se abstivesse de realizar novas aquisições, com recursos federais, de produtos constantes da Ata de Registro de Preços 11/11, decorrente do certame examinado, bem como não permitisse novas adesões à mencionada Ata, até que o Tribunal deliberasse definitivamente sobre a matéria (ver informativo 63). Nesse quadro, ao empreender novo exame, o relator voltou a cuidar da questão relacionada à ausência de critérios técnicos e objetivos de avaliação das amostras. Para ele, em linha com o decidido quando da prolação do julgado anterior (Acórdão n.º 1291/2011-Plenário), teria ocorrido falta de transparência dos procedimentos adotados para eliminação de certas amostras, sendo que, no curso da licitação, em determinadas situações, foi mencionado apenas que o produto não atenderia ao especificado no edital ou que havia divergência na qualidade, sem especificar as falhas. A ausência de motivação nas decisões da comissão avaliadora das amostras, de acordo com o relator, “tolheu a possibilidade de apresentação de recursos pelos participantes”. Destacou, ainda, não ter sido identificada qualquer referência aos critérios de apresentação das amostras, aos parâmetros técnicos de aferição dos produtos, como aspectos visuais, formas de acondicionamento e limites de variação aceitáveis, haja vista a utilização de termos imprecisos para fundamentar as análises, tais como, com relação a certos produtos, “pesando aproximadamente” e “no mínimo”. Noutro giro, o relator consignou em seu voto ter acontecido a desclassificação de produtos fundamentada apenas na qualidade imprópria para o consumo ou na ausência de acondicionamento e refrigeração corretos. Todavia, não teriam sido apontadas quais as características do produto encontravam-se divergentes e que supostamente haveriam sido determinadas pela instituição contratante, evidenciando, de novo, a ausência de transparência na análise das amostras. Contudo, considerando que as falhas nos critérios de avaliação das amostras não teriam sido constatadas em todas as desclassificações e que o encaminhamento final a ser conferido ao processo seria pela anulação da ata de registro de preços, tendo em conta a gama de outros fatos irregulares verificados, considerou suficiente dar ciência à Prefeitura de Manaus das irregularidades relativas às amostras, para que, em futuros editais de licitações, quando do estabelecimento de tal exigência, sejam estabelecidos critérios objetivos, detalhadamente especificados, de apresentação e avaliação de amostras, bem como de julgamento técnico e de motivação das decisões, apresentando voto nesse sentido, que foi acolhido pelo Plenário. Precedentes citados: Acórdãos nos 1168/2009 e 1512/2009, ambos do Plenário. Acórdão n.º 2077/2011-Plenário, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2011.

 

Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: 2 – Em regra, as aquisições por parte de instituições públicas devem ocorrer por itens, sendo que no caso de opção de aquisição por lotes a composição destes deve ter justificativa plausível

Ainda na representação que tratou de possíveis irregularidades ocorridas na condução do Pregão 71/2010, analisou-se a escolha, por parte da Prefeitura de Manaus, de aquisição dos produtos por lotes e não por itens, em aparente desacordo com o art. 15, inciso IV, da Lei 8.666/1993, bem como com a Súmula TCU 247. A adjudicação dos bens, divididos em grandes lotes, já tinha sido examinada na ocasião da prolação do julgado anterior (Acórdão n.º 1291/2011-Plenário – ver informativo 63), tendo sido considerada irregular por diversas razões, tendo o relator destacado, na presente etapa processual, que o problema não teria sido a aquisição, em si, dos produtos divididos por lotes, mas sim a composição destes, os quais previram volumosas quantidades de produtos, envolvendo elevados montantes. Ilustrou destacando dois lotes que previam, respectivamente, as quantidades de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentas mil) toneladas de produtos e 925.000 (novecentos e vinte e cinco mil) toneladas de gêneros alimentícios e alcançaram mais de 10 milhões de reais, cada um. No caso concreto, de modo a garantir a competitividade do certame e a obtenção da proposta mais vantajosa à Administração, haveria, no ponto de vista do relator, que se ter uma definição de número maior de lotes, contendo menos produtos e quantidades em cada um. De outra parte, caso a definição dos lotes trouxesse produtos com características mais próximas, poderia, concomitantemente, atender aos anseios da prefeitura e cumprir-se com ordenamento jurídico relacionado ao assunto. Citando decisão anterior do Tribunal, realçouo relator a necessidade de se determinar à Prefeitura de Manaus que, em suas futuras licitações, caso opte pela licitação em lotes, procedesse à análise mais detida quanto à real necessidade e à conveniência de se agrupar itens, de modo a evitar a reunião em mesmo lote de produtos que poderiam ser licitados isoladamente ou compondo lote distinto, com vistas a possibilitar maior competitividade no certame e obtenção de proposta mais vantajosa para a administração, fazendo constar nos autos o estudo que demonstre a vantajosidade desse modo de contratação. Entendeu o relator, ainda, embora tenham sido observadas deficiências na composição dos lotes, não ser o caso de aplicar multa aos responsáveis, sendo a determinação à prefeitura o bastante para a correção das falhas na próxima licitação, apresentando voto nesse sentido, que foi acolhido pelo Plenário. Precedente citado: Acórdão no 3891/2011do Plenário.Acórdão n.º 2077/2011-Plenário, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2011.

QUANTIDADE MÍNIMA – VISTORIA TÉCNICA – CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO

Concorrência pública para a contratação de serviços e fornecimento de materiais: 1 – A exigência de número mínimo de atestados de capacidade técnica em processo licitatório é inadmissível, a não ser que a especificidade do objeto o recomende, ocasião em que os motivos de fato e de direito deverão estar devidamente explicitados no processo administrativo do certame

Representação noticiou ao Tribunal possíveis irregularidades no edital da Concorrência nº 002/2011, realizada pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – (Senac-DR/ES), e cujo objeto consistiu na contratação de empresa para prestação de serviços e fornecimento de todo o material para a reforma e ampliação dos Blocos A, B e C do prédio localizado na cidade de Vitória – ES. Dentre tais irregularidades, constou a exigência de apresentação de, no mínimo, dois atestados da capacidade por parte das empresas participantes da licitação, para o fim de comprovação de requisito de qualificação técnica, na fase de habilitação do certame. Para a unidade técnica, no caso concreto, “não foi justificada a necessidade da apresentação de 2 (dois) atestados, não tendo sido demonstrado no que isso contribuiria para uma melhor execução do objeto contratual, razão por que essa exigência deve ser considerada restritiva”. A exigência de mais de um atestado de capacidade técnica, ainda para a unidade instrutiva, só seria admissível caso fosse necessário à garantia da execução do contrato, à segurança e perfeição da obra ou do serviço, à regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro interesse público, o que não restara demonstrado. Nesse contexto, citando jurisprudência anterior do TCU, o relator destacou que “o estabelecimento de uma quantidade mínima e/ou certa de atestados fere o preceito constitucional da isonomia porque desiguala injustamente concorrentes que apresentam as mesmas condições de qualificação técnica. Como dizer que um licitante detentor de um atestado de aptidão é menos capaz do que o licitante que dispõe de dois? Ora, a capacidade técnica de realizar o objeto existe, independentemente do número de vezes que tenha sido exercitada, ou não existe. Garantida a capacitação por meio de um atestado, não vejo como a Administração exigir algo a mais sem exorbitar as limitações constitucionais”. Por conseguinte, o relator, ao concordar com a unidade técnica, votou, e o Plenário aprovou, por que o Tribunal determinasse ao Senac-DR/ES que se abstivesse de estabelecer número mínimo de atestados de capacidade técnica, “a não ser que a especificidade do objeto o recomende, situação em que os motivos de fato e de direito deverão estar devidamente explicitados no processo administrativo da licitação”. Votou o relator, ainda, pela fixação de prazo para que o Senac-DR/ES adotasse as devidas medidas, com vistas à anulação do certame, o que também foi aprovado pelos demais membros do Plenário. Precedentes citados: Acórdãos nos 3157/2004, da 1ª Câmara e 124/2002, 1937/2003, 1341/2006, 2143/2007, 1.557/2009 e 534/2011, todos do Plenário. Acórdão n.º 1948/2011-Plenário, TC-005.929/2011-3, rel. Min.-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.07.2011.

 

Concorrência pública para a contratação de serviços e fornecimento de materiais: 2 – A realização de vistoria técnica não deve estar limitada a um único dia e horário

Ainda na representação que noticiou ao Tribunal possíveis irregularidades no edital da Concorrência nº 002/2011, realizada pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – (Senac-DR/ES), tratou-se da necessidade de realização de visita técnica por parte das licitantes, em horário pré-determinado pelo Senac-DR/ES, ou, a critério da entidade, e a depender de sua disponibilidade, em data e hora alternativos. Promovida a oitiva do Senac-DR/ES, foi informado pela entidade que “a prévia definição de data e horário [para a realização da visita técnica] visa a minimizar os custos com referido procedimento, além possibilitar uma economia de tempo aos funcionários destacados a acompanhar referido ato”. No entanto, para o Senac-DR/ES, “o edital não impede a realização da visita em horário e data diferente da anteriormente definida”, e não constituiria, por consequência, irregularidade. A unidade técnica, inicialmente, registrou a divergência jurisprudencial havida no Tribunal a respeito da necessidade de visita técnica por parte de licitantes: para uma linha, seria abusiva a necessidade de visita técnica, “porquanto a declaração do licitante de que tem pleno conhecimento das condições de prestação dos serviços bastaria à Administração como prevenção contra possíveis alegações futuras da impossibilidade de execução do contrato, com o quê as consequências de vistoriar ou não o local da obra faria parte da álea ordinária do fornecedor”; para outra tendência jurisprudencial, seria admissível a exigência de visita técnica,  “desde que não venha acompanhada de condicionantes que resultem em ônus desnecessário às proponentes, restringindo indevidamente a competitividade, como parece ser o caso da fixação de dia e hora pré-determinados”. Em seguida, apontou a unidade responsável pelo feito possíveis implicações para a visita técnica em horário pré-determinado: ônus indevido às interessadas, porque lhes cercearia o direito de definir o melhor momento para o cumprimento da obrigação; antagonismo com diversos julgados do Tribunal (v.g. nos Acórdãos nos1.332/2006, 1631/2007 e 326/2010, todos do Plenário); potencialização da possibilidade de formação de concertos prévios entre os

pretensos licitantes, haja vista a fixação de visita ao local das obras de dia e hora certos, dentre outras. Ao examinar ao assunto, o relator consignou em seu voto que, conquanto não considerasse abusiva a necessidade de vistoria por parte das licitantes interessadas, no caso concreto poderia ter ocorrido restrição desnecessária à competição do procedimento licitatório, em face das consequências decorrentes da exigência. Votou, então, por que se determinasse ao Senac-DR/ES que, em suas futuras licitações, deixasse de limitar a realização de vistoria técnica a um único dia e horário, sem prejuízo de propor a fixação de prazo para que entidade adotasse as devidas medidas, com vistas à anulação do certame, o que foi aprovado pelos demais membros do Plenário. Precedentes citados: Acórdãos nos 2028/2006-1ª Câmara, 1450/2009-2ª Câmara, e 874/2007, 2477/2009,  2583/2010 e 3197/2010, todos do Plenário. Acórdão n.º 1948/2011-Plenário, TC-005.929/2011-3, rel. Min.-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.07.2011.

Concorrência pública para a contratação de serviços e fornecimento de materiais: 3 – Em se tratando de regime de empreitada por preço global, é necessária a disponibilização por parte da instituição contratante de cronograma físico-financeiro detalhado, no qual estejam definidas as etapas/fases da obra a executar e os serviços/atividades que as compõem

Na mesma representação que noticiou ao Tribunal possíveis irregularidades no edital da Concorrência nº 002/2011, realizada pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – (Senac-DR/ES), analisou-se a não elaboração prévia do cronograma físico-financeiro, transferindo-se a responsabilidade por sua confecção à proponente, que deveria apresentá-lo por ocasião da proposta comercial. Nos argumentos apresentados a partir de sua oitiva, o Senac-DR/ES entendeu não haver qualquer irregularidade na situação, com a ausência de prévia elaboração do cronograma físico-financeiro, pois “qualquer pagamento somente será autorizado a partir das medições realizadas pela fiscalização da obra”, tal qual estabelecido em cláusulas constantes do instrumento convocatório do certame, bem como no contrato consequencial. Todavia, a unidade técnica discordou do afirmado, pois, para ela, o cronograma físico-financeiro “se presta a refletir o ritmo com que a Administração pretende ver desenvolvida a obra, consideradas suas especificidades e de acordo com as disponibilidades orçamentárias e financeiras existentes, servindo de norte para a formulação das propostas pelos licitantes”. Assim, as previsões editalícias e contratuais não supririam a elaboração do documento por parte do Senac-DR/ES, sendo que a ausência de disponibilização do cronograma, o que deveria ocorrer já no momento da publicação da licitação, em anexo próprio, “permite que as propostas apresentadas destoem da realidade orçamentário-financeira da entidade, o que pode vir a gerar eventuais desequilíbrios contratuais. E mais: ao deixar a cargo das proponentes a sua elaboração, fere o princípio da isonomia, pois o montante a ser auferido e o momento da percepção desse valor tem inequívoca repercussão nos preços ofertados (a mensuração do quanto e do quando receber impacta na proposta)”. Para o relator, assistiria razão à unidade técnica, considerando-se, ainda, precedente da jurisprudência do Tribunal. Para ele, “o cronograma físico-financeiro impacta diretamente na definição dos custos da obra, estando intrinsecamente ligado ao respectivo projeto básico. Por essa razão, trata-se de item que, em situações como a que se examina – na qual foi adotado o regime de execução de empreitada por preço global – deve ser elaborado previamente à licitação, não podendo ficar exclusivamente a cargo dos proponentes”. Votou, em consequência, pela fixação de prazo para que a entidade adotasse as devidas medidas, com vistas à anulação do certame, sem prejuízo de propor que fosse determinado ao Senac-DR/ES que, em suas futuras licitações, elaborasse, em se tratando de regime de empreitada por preço global, cronograma físico-financeiro detalhado, no qual estejam definidas as etapas/fases da obra a executar e os serviços/atividades que as compõem, e utilize esse instrumento para controle da execução dos serviços e apuração da remuneração devida ao contratado, o que foi aprovado pelos demais membros do Plenário. Precedente citado: Acórdão no 534/2010, do Plenário. Acórdão n.º 1948/2011-Plenário, TC-005.929/2011-3, rel. Min.-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.07.2011.

Licitação do tipo menor preço global: 1 – A restrição quanto a participação de determinadas marcas em licitação deve ser formal e tecnicamente justificada no processo de contratação

Por conta de representação, o Tribunal apurou possíveis irregularidades na Concorrência nº 6.986/2011, tipo menor preço global, promovida pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Administração Regional/SP – (Senac/SP), cujo objeto consistiu na contratação de empresa especializada para fornecimento de todo equipamento, material, mão-de-obra, maquinaria, ferramentas e instrumentos necessários para instalação de sistema de ar condicionado em unidades do Senac/SP, situadas em diversos municípios do Estado. Dentre tais irregularidades, constou a necessidade de que o fornecimento de equipamentos fosse restrito às marcas Toshiba, LG e Daikin, não sendo aceitas as marcas Hitachi, Mitsubishi e equivalentes. Para a unidade técnica, a previsão de marcas específicas deve contar com as devidas justificativas técnicas, pois, caso contrário, levaria à exclusão de potenciais fornecedores que teriam condições de participar do certame licitatório. Nesse quadro, ressaltou o relator que no caso de opções gerenciais que restrinjam o universo de possíveis interessados na licitação, “é dever da Administração Licitante formalizar, no processo licitatório, os elementos que serviram de embasamento ao processo decisório, exibindo-os aos órgãos de controle”, o que, na espécie, não ocorreu. Por conseguinte, por essa e por outras irregularidades, votou por que o Tribunal determinasse, cautelarmente, a suspensão da licitação, até que se decida sobre o mérito da questão suscitada, de modo a evitar que o prosseguimento irregular do certame acarretasse situações de fato ensejadoras de direitos subjetivos e tumulto na execução do objeto. Nos termos do voto do relator, o Plenário manifestou sua anuência. Acórdão nº 1695/2011-Plenário, TC-015.264/2011-4, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 22.06.2011.

 

Licitação do tipo menor preço global: 2 – A decisão do administrador em não parcelar uma contratação deve ser obrigatoriamente precedida de estudos técnicos que a justifiquem

Ainda na representação em que apurou possíveis irregularidades na Concorrência nº 6.986/2011, tipo menor preço global, promovida pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Administração Regional/SP – (Senac/SP), o TCU analisou a concentração do objeto em um único contrato, quando a licitação poderia ser realizada em seis parcelas, com a consequente ampliação do universo de participantes e do caráter competitivo da licitação, em contrariedade à Súmula/TCU n. 247. A esse respeito, o Presidente da Comissão Permanente de Licitação do Senac/SP alegou que “a aquisição de todos os equipamentos por uma única empresa propicia um desconto maior no preço do produto e reduz os custos indiretos, a exemplo do custo de gerenciamento, visto que as reformas ocorrerão no mesmo período”. Não haveria, então, perda de economia da escala. Para a unidade técnica, nos termos da Súmula 247, “o TCU admite exceção à regra da adjudicação por item, aceitando a contratação global, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo de obras ou a perda de economia de escala”. Todavia, “há que se considerar que a decisão do administrador em parcelar ou não uma contratação deve ser obrigatoriamente precedida de estudos técnicos que justifiquem a decisão mais adequada a ser tomada” e não somente justificações. Na espécie, “conjuga-se a prestação de serviços de engenharia e a aquisição de equipamentos de ar condicionado, sendo que a ausência de estudos preliminares indicando as possíveis formas de contratação inviabiliza apurar se a forma adotada pelo Senac/SP apresenta-se competitiva e isonômica, além de assegurar que será obtida a proposta mais vantajosa para o ente licitador, princípios norteadores do processo licitatório”. Por conseguinte, por essa e por outras irregularidades, votou por que o Tribunal determinasse, cautelarmente, a suspensão da licitação, até que se decida sobre o mérito da questão suscitada, de modo a evitar que o prosseguimento irregular do certame acarretasse situações de fato ensejadoras de direitos subjetivos e tumulto na execução do objeto. Nos termos do voto do relator, o Plenário manifestou sua anuência. Acórdão nº 1695/2011-Plenário, TC-015.264/2011-4, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 22.06.2011.

Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: 1 – A desclassificação de licitante deve estar amparada em laudo ou parecer que indique, de modo completo, as deficiências na amostra do produto a ser adquirido, quando esta é exigida

Por intermédio de representação, o Tribunal tratou de possíveis irregularidades ocorridas na condução do Pregão 71/2010, realizado pela Prefeitura de Manaus, no Amazonas, cujo objeto consistiu no registro de preços para eventual aquisição de gêneros alimentícios, em lotes, da merenda escolar, para atendimento à rede municipal de ensino. Dentre tais irregularidades, estaria a falta de critérios técnicos objetivos de avaliação de amostras apresentadas pelos licitantes vencedores dos lotes licitados, levando à desclassificação de 4 deles. Para o relator, de fato, não foram disciplinados os critérios de avaliação das características inerentes aos produtos objeto das amostras, somando-se a isso a falta de objetividade por parte da comissão responsável pela análise das amostras, a qual, para ele, avaliou os produtos sem qualquer ajuizamento técnico ou, ainda, levando em conta apenas a ausência de informações na embalagem. Por conta da falta de transparência dos procedimentos adotados, os quais não detalharam as falhas apontadas pela comissão de avaliação, dificultou-se, conforme o relator, o direito de defesa dos licitantes. Nesse contexto, o laudo ou parecer que concluísse pela desconformidade da amostra ao objeto da licitação deveria ter apontado, de modo completo, “as deficiências identificadas na amostra, a fim de que reste assegurado o direito de interpor recurso e exercitar o contraditório e a ampla defesa”, destacou o relator. Por conseguinte, em face desta e de outras irregularidades que teriam viciado o procedimento licitatório realizado pela Secretaria Municipal de Educação de Manaus/AM, considerando, ainda, que as primeiras compras decorrentes do certame já teriam sido realizadas, votou o relator por que se determinasse, cautelarmente, à Prefeitura de Manaus que se abstivesse de realizar novas aquisições, com recursos federais, de produtos constantes da Ata de Registro de Preços 11/11, decorrente do Pregão 71/2010 – CML/PM, bem como não permitisse novas adesões à mencionada Ata, até que o Tribunal deliberasse definitivamente sobre a matéria. Nos termos do voto do relator, o Plenário manifestou sua anuência. Acórdão n.º 1291/2011-Plenário, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 18.05.2011.

 

Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: 2 – Em regra, as aquisições por parte de instituições públicas devem ocorrer por itens, sendo que no caso de opção de aquisição por lotes a composição destes deve ter justificativa plausível

Ainda na representação que tratou de possíveis irregularidades ocorridas na condução do Pregão 71/2010, analisou-se a escolha, por parte da Prefeitura de Manaus, de aquisição dos produtos por lotes e não por item, em aparente desacordo com o art. 15, inciso IV, da Lei 8.666/1993, bem como com a Súmula TCU 247. Para o relator, os argumentos apresentados pela adquirente relativos à manifestação do conselho de alimentação escolar, ao cardápio elaborado por nutricionista, além do suposto propósito de garantir maior celeridade no cumprimento do programa da merenda, foram insuficientes para justificar a escolha de lotes, em vez de itens, como unidade referencial na aquisição. Não haveria comprovação de que o loteamento das aquisições, da forma procedida, asseguraria vantagens, pois “os lotes em si não formam cardápios independentes, sendo formados por produtos que não se complementam perfeitamente”. Na espécie, destacou o relator que, para a formação de uma alimentação balanceada e nutritiva, seria necessária a mistura entre os gêneros dos diferentes lotes. Aditou, ainda, que os itens a serem adquiridos, isoladamente, consistiriam grandes quantidades, afastando quaisquer alegações de perda de economia de escala na adjudicação por item dos gêneros. Não afastou de maneira absoluta, entretanto, a possibilidade de aquisição dos produtos em lotes. O principal problema que houve, no caso do Pregão 71/2010, para o relator, foi a composição dos lotes, os quais previram volumosas quantidades e elevados montantes de recursos, medidos aos milhões de quilos e reais. Assim, a definição de maior número de lotes, contendo menores volumes de produtos e quantias, poderia, concomitantemente, atender aos anseios da Prefeitura e cumprir com a ordem jurídica. O relator refutou, ainda, o argumento de que, em aquisições anteriores, ocorreram transtornos quando se optou por itens, devido ao fracasso de alguns itens licitados (açúcar e macarrão) e irregularidade na entrega de certos produtos, resultando em falhas na distribuição, a um só tempo, dos gêneros alimentícios à rede municipal de ensino. Tal deficiência nos processos anteriores, para o relator, não fundamentaria “a aquisição por lotes, inexistindo garantias de que os problemas na entrega estariam afastados. Eventuais falhas devem ser corrigidas com a aplicação das devidas sanções ao fornecedor”. Por conseguinte, em face desta e de outras irregularidades que teriam viciado o procedimento licitatório realizado pela Secretaria Municipal de Educação de Manaus/AM, considerando, ainda, que as primeiras compras decorrentes do certame já teriam sido realizadas, votou o relator por que se determinasse, cautelarmente, à Prefeitura de Manaus que se abstivesse de realizar novas aquisições, com recursos federais, de produtos constantes da Ata de Registro de Preços 11/11, decorrente do Pregão 71/2010 – CML/PM, bem como não permitisse novas adesões à mencionada Ata, até que o Tribunal deliberasse definitivamente sobre a matéria. Nos termos do voto do relator, o Plenário manifestou sua anuência. Acórdão n.º 1291/2011-Plenário, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 18.05.2011.

 

Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: 3 – No caso de aquisição de gêneros componentes de merenda escolar, mesmo com o uso do registro de preços, é necessário indicação dos recursos orçamentários que a suportarão

Na mesma representação que tratou de possíveis irregularidades ocorridas na condução do Pregão 71/2010, realizado pela Prefeitura de Manaus, no Amazonas, o Tribunal cuidou da ausência de previsão de dotação orçamentária para a realização do certame. Na opinião da unidade técnica, a situação não encontraria amparo legal, uma vez que o art. 14 da Lei 8.666/1993 estabelece que nenhuma compra será feita sem a indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. Para a unidade instrutiva, ainda que haja entendimento doutrinário de que aquisições, pela via do registro de preços, dispensam a previsão de dotação orçamentária, por não obrigar a administração a adquirir o objeto licitado, tal compreensão não se aplicaria na espécie, “visto que produtos da alimentação escolar são gêneros de primeira necessidade, não sendo facultado à Administração optar por não adquiri-los”. O relator, ao concordar com a unidade técnica, destacou que a aquisição de produtos para merenda escolar configura-se em compra compulsória, impondo a necessidade de indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento. Entretanto, por considerar suficiente recomendar, em momento posterior, à Prefeitura de Manaus que adotasse tal conduta, deixou para quando da decisão definitiva de mérito, tal medida. Todavia, em face de outras irregularidades que teriam viciado o procedimento licitatório realizado pela Secretaria Municipal de Educação de Manaus/AM, considerando, ainda, que as primeiras compras decorrentes do certame já teriam sido realizadas, votou o relator por que se determinasse, cautelarmente, à Prefeitura de Manaus que se abstivesse de realizar novas aquisições, com recursos federais, de produtos constantes da Ata de Registro de Preços 11/11, decorrente do Pregão 71/2010 – CML/PM, bem como não permitisse novas adesões à mencionada Ata, até que o Tribunal deliberasse definitivamente sobre a matéria. Nos termos do voto do relator, o Plenário manifestou sua anuência. Acórdão n.º 1291/2011-Plenário, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 18.05.2011.

Contratação de obra sob o regime de empreitada por preço global: necessidade de que os pagamentos correspondam aos serviços efetivamente executados

Mediante pedidos de reexame, o Consórcio Skanska/Engevix e a Petrobras insurgiram-se contra determinações contidas no Acórdão 93/2009-Plenário. No caso, o citado consórcio fora contratado, sob o regime de empreitada por preço global, para construir uma unidade de produção de propeno no Paraná, envolvendo a execução dos serviços de projeto de detalhamento, fornecimento parcial de bens, construção da infra-estrutura complementar de canteiros de obras, construção, montagem, condicionamento e assistência à pré-operação, partida, operação e apoio à manutenção para implementação do on-site da unidade de propeno no Paraná. De acordo com o contrato firmado, na ocorrência de “diferença entre as quantidades apuradas (QA) pela contratada durante a execução e as quantidades determinadas (QD) no projeto básico elaborado pela PETROBRAS de mais de 7%, para mais ou para menos, é cabível o ressarcimento por parte da PETROBRAS ou da contratada, conforme o caso, da diferença que exceder esse percentual.”. O Tribunal entendeu que tal cláusula, somada a outras, impunha “descaracterização do regime de empreitada por preço global, configurando empreitada por preços unitários, em face de o contrato admitir acréscimos decorrentes de ressarcimentos por quantitativos apurados no projeto executivo, os quais não caracterizam eventos supervenientes e imprevistos, e sim apenas inexatidões em relação ao projeto básico, cujos riscos de sua ocorrência já estão embutidos no BDI da contratada”. Assim, ainda na fase inicial de execução do empreendimento, o Tribunal determinou à Petrobras que “evite a fixação, em contratos sob o regime de empreitada pelo preço global, de percentuais ou limites cuja extrapolação implique a revisão do preço global do contrato, a exemplo daquele previsto na cláusula 5.1.2.1 do contrato para a Unidade de propeno da Refinaria Getúlio Vargas, destinado a cobrir os riscos de eventuais erros dos quantitativos extraídos do projeto licitado, envidando, ao invés, todos os esforços necessários à obtenção de projetos adequados ao nível de complexidade exigido pelo objeto”. Ao examinar os recursos, o relator considerou não restar descaracterizado, na espécie, o regime de empreitada por preço global, haja vista que a própria Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2011, em seu art. 127, § 6º, inciso III, declara, expressamente, como aceitáveis, em obras realizadas sob o regime de empreitada por preço global, alterações contratuais de pequena monta, em face de falhas ou omissões do projeto básico. Além disso, para o relator, “as cláusulas do edital e do contrato estipulavam obrigação de a Petrobrás remunerar o consórcio apenas pelos quantitativos que excedessem as previsões originais e ultrapassem o patamar de 7% (…). Tais condições conferiam aos contratantes a obrigação de tolerar pequenas variações em relação à previsão original”. Em seu voto, o relator registrou, ainda, a tendência jurisprudencial do Tribunal no sentido de que, mesmo em contratos sob o regime de empreitada por preço global, há necessidade de que os pagamentos correspondam aos serviços efetivamente executados. Ao final, votou pelo provimento dos pedidos de reexame interpostos, de forma a desconstituir a determinação guerreada, o que foi acolhido pelo Plenário. Precedentes citados: Acórdão nº 2088/2004-Plenário e Acórdão nº 1244/2008-2ª Câmara. Acórdão n.º 2929/2010-Plenário, TC-015.638/2007-4, rel. Min. Benjamin Zymler, 03.11.2010.

Parcelamento do objeto: vários processos licitatórios versus um processo com vários lotes

Representação formulada por unidade técnica do Tribunal informou a necessidade de se apurar “possível prática de sobrepreço na contratação de serviços terceirizados pelos órgãos federais de Roraima”. Nesse quadro, foi determinada pelo relator a realização de inspeção na Seção Judiciária do Estado de Roraima – TRF da 1ª Região, para averiguação de legalidade, economicidade e efetividade da aplicação de recursos federais na contratação de serviços de terceirização de mão de obra, exceto aqueles relativos à prestação de serviços de vigilância e segurança armada/desarmada. A equipe técnica verificou, então, que o órgão possuía apenas um contrato de terceirização, que “o atendia em relação aos serviços de limpeza, conservação, manutenção de instalações físicas, jardinagem, copeiragem, recepção de portaria e gabinetes, atendimento de consultório e operação de fotocopiadoras”. Constatou, também, que o “órgão realizou uma contratação conjunta de serviços divisíveis técnica e economicamente, em desacordo com o disposto no art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993”, além de outras potenciais irregularidades. Apresentadas justificativas por responsável ouvido em audiência, a unidade técnica considerou que “a separação de licitações ou adjudicação por itens de serviços de natureza distinta é uma imposição da Lei de n 8.666, de 1993, com jurisprudência uniforme do TCU, e deve ser seguida por todos os agentes públicos, independente da esfera de poder”.  Na espécie, ainda para a unidade técnica, mesmo que não tenha havido restrições à competitividade, a junção de vários serviços distintos em uma só contratação inviabilizaria “a participação de empresas menores que porventura não tenham capacidade para atender a demanda total, mas apenas algumas parcelas”. Quanto à procedimentalização da licitação, a unidade técnica realçou que o cumprimento da legislação de referência “não requer necessariamente a realização de vários certames licitatórios, como supõe o gestor”, pois seria perfeitamente possível “realizar apenas uma licitação, bastando que os serviços divisíveis, sob o prisma técnico e econômico, sejam separados por lotes, medida que possibilita a adjudicação de serviços específicos para empresas diferentes, sempre em busca da proposta mais vantajosa para a Administração. A despeito de não ser possível afirmar que houve restrição da competitividade nos moldes adotados pelo TRF/RR, dada a participação de 8 (oito) empresas no certame, é forçoso concluir que a divisão por lotes atende de forma muito mais ampla o princípio da competitividade”. Acolhendo a manifestação da unidade técnica, o relator votou pela expedição de alerta ao TRF da 1ª Região – Seção Judiciária do Estado de Roraima, de modo a evitar ocorrência semelhante em licitações futuras, no que foi acompanhado pelos demais Ministros. Acórdão n.º 6594/2009-1ª Câmara, TC-022.785/2010-8, rel. Min. Valmir Campelo, 05.10.2010.

Estimativa de preços em contratações públicas: obrigação advinda da Lei 8.666/1993

Em face de representação formulada ao Tribunal acerca de supostas irregularidades na aquisição e implementação, pelo extinto Ministério da Aeronáutica, de sistema de controle de tráfego aéreo, denominado Syncromax, desenvolvido pela empresa Atech – Fundação Aplicações Tecnológicas Críticas, foi realizada auditoria nos contratos firmados para a aquisição do referido sistema. Dentre os achados da equipe de auditoria, constou a “ausência de método formal de validação das propostas comerciais da Atech”. A esse respeito, foi consignado pela unidade técnica que “o gestor do Syncromax informou que não existe processo formal para validação dos valores fornecidos pela Atech nos contratos”. Na realidade, o procedimento adotado pela contratante seria “a comparação com os valores utilizados em contratos anteriores e a aplicação de índice de atualização monetária, se for o caso”. Desse modo, não existiria “método formal para avaliação das propostas comerciais da Atech, tais como análise por pontos de função ou comparativo com outros valores praticados no mercado”. Ainda para a unidade técnica, “o fato de todas as contratações terem sido realizadas por inexigibilidade de licitação reforça ainda mais a necessidade de adoção de método formal para efetivamente se certificar de que os preços cobrados pelo fornecedor são condizentes com os praticados pelo mercado”. No seu voto, o relator destacou que, em razão do método adotado, “se houve falhas nas estimativas dos preços nas primeiras contratações, essa falha perdurará em todas as subsequentes”. Ainda para o relator, é aceitável que, “quando das primeiras contratações, o pioneirismo do objeto contratado e a sua complexidade possam ter dificultado a justificativa dos preços por meio de critérios objetivos”. Todavia, atualmente, em razão da experiência adquirida pelo contratante, não haveria mais “razões para não ser dado cumprimento pleno ao disposto na Lei 8.666/93 (arts. 26, parágrafo único, inciso II, e 43, inciso IV)”. Desse modo, votou por se determinar ao contratante que “estabeleça método formal de estimativa de preços dos serviços contratados junto às empresas fornecedoras”, em cumprimento às disposições da Lei 8.666/93, o que foi acolhido pelo Plenário. Precedentes citados: Acórdãos 1.182/2004 e 301/2005, ambos do Plenário. Acórdão n.º 2643/2010-Plenário, TC-023.499/2007-3, rel. Min. Benjamin Zymler, 06.10.2010.

Aceitação de itens da proposta de preços da licitante com valores acima do orçado pela Administração

Levantamento de auditoria realizado pelo TCU nas obras do Perímetro de Irrigação Jacaré – Curituba, no Estado de Sergipe, a cargo da Companhia de Desenvolvimento do Vale do Rio São Francisco e Parnaíba (Codevasf), identificou diversas irregularidades no empreendimento, entre elas a “aceitação/homologação de alguns itens da proposta de preços da Netafim Brasil – Sistemas e Equipamentos de Irrigação Ltda. (Contrato nº 0.12.09.0018-00) com valores acima do orçado pela Codevasf, sem que tenha sido feita uma análise criteriosa da justificativa contida no Relatório Técnico Circunstanciado apresentado pela licitante para fins de sua aprovação.”. Por ocasião do certame, a licitante alegou que as diferenças em determinados preços unitários de sua proposta foram motivadas pelo aumento verificado em algumas matérias-primas e equipamentos, no período entre a data-base do orçamento da Codevasf e o mês de recebimento das propostas, argumento acolhido pela comissão julgadora. A equipe de auditoria considerou equivocada a conclusão da comissão quanto à adequação da proposta da licitante ao orçamento-base da Codevasf, carecendo de “fundamentação matemática a comparação então efetuada”, já que se teria pautado em datas-bases diversas. Divergindo da equipe, o relator entendeu que, embora não houvesse uma explanação sobre cada item questionado, isso não permitiria afirmar que a comissão não levara em consideração, em sua decisão, as justificativas então apresentadas pela licitante acerca das diferenças apuradas. Ademais, ressaltou em seu voto “a baixa representatividade do somatório dos itens em discrepância em relação ao valor global da proposta, cujas diferenças apuradas, de até 1,9% em relação aos valores do orçamento-base, não poderiam ser consideradas exorbitantes”. Quanto à afirmação de que estaria equivocada a comparação efetuada pela comissão julgadora para atestar a adequação do preço ofertado pela Netafim Ltda., em razão de pautar-se em datas-bases distintas, o relator concordou com o titular da unidade técnica no sentido de que “a falha foi corrigida com a adoção de uma mesma base de comparação”, isto é, a proposta de preços e o orçamento da Administração foram levados à mesma data-base. Ao final, o relator votou pelo acolhimento das razões de justificativa dos responsáveis, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acórdão n.º 2292/2010-Plenário, TC-012.106/2009-6, rel. Min. José Jorge, 08.09.2010.

Licitações e contratos de obras: 2 – Detalhamento do orçamento em planilhas de custos unitários

Outra irregularidade detectada pela equipe em auditoria nas obras de urbanização de favelas nas bacias dos córregos Cabaça e Segredo, localizadas no Município de Campo Grande/MS, foi a inobservância do art. 7º, §2º, inc. II, da Lei 8.666/1993, que estabelece como um dos requisitos para a licitação de obras e serviços a existência de “orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários”. No voto, o relator enfatizou que a regra citada no dispositivo legal traz, basicamente, duas implicações: “A primeira contempla o dever de a Administração estimar seus custos, pois os valores a desembolsar devem ser previstos antes mesmo de se iniciar a licitação. A segunda guarda consonância com o princípio da transparência na gestão dos recursos públicos de forma que se possa verificar a conformidade de cada proposta ofertada à Administração com os preços correntes no mercado, o que se coaduna com a busca da proposta mais vantajosa e da isonomia e ainda conduz a um aumento de efetividade no controle dos recursos”. Ressaltando ser a observância do art. 7º, §2º, inc. II, da Lei 8.666/1993 matéria assentada na jurisprudência do TCU, o relator propôs, e o Plenário acolheu, determinação corretiva ao município de Campo Grande/MS, para que, em futuras licitações feitas com recursos federais, “elabore previamente orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários dos serviços pretendidos … ; exigindo das licitantes as referidas composições em suas propostas”. Precedentes citados: Acórdão nº 2.567/2010-1ª Câmara e Acórdão nº 1.463/2010- Plenário do TCU. Acórdão n.º 1.762/2010-Plenário, TC-000.289/2010-8, Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 21.07.2010.

Licitações e contratos de obras: 1 – Critério de aceitabilidade de preços

Em Relatório de Auditoria realizada nas obras de urbanização de favelas nas bacias dos córregos Cabaça e Segredo, localizadas no Município de Campo Grande/MS, foram detectadas diversas irregularidades pelo TCU, tanto nas licitações, quanto nos contratos relacionados. A primeira irregularidade consistiu na constatação, pela equipe de auditoria, de que os editais de licitação apresentaram apenas critérios de aceitabilidade de preço global. A esse respeito, foi destacado pelo relator que “A Lei n. 8.666/1993, no inciso X do art. 40, é cristalina ao estabelecer a possibilidade de os certames contemplarem critérios de preços unitários e global. Para determinar a utilização desses critérios é preciso levar em conta o objeto que se deseja contratar. No presente caso, como se sabe, trata-se de obras, objeto esse que reclama também a adoção do regime de preço unitário ao lado do preço global, pois, em regra, as avenças desse jaez incluem fornecimento de materiais e/ou serviços com previsão de diversos quantitativos correspondentes às previsões do projeto básico e executivo, os quais devem demonstrar a realidade da execução da obra”. Além disso, destacou o relator que, conforme jurisprudência do TCU, “… a inclusão de preço unitário permite uma acurada averiguação da adequabilidade dos preços ofertados pelos licitantes e, consequentemente, proporciona uma melhor avaliação da obra como um todo, sendo a técnica indicada ao caso…”.  Ao final, o relator propôs expedição de determinação corretiva ao município de Campo Grande/MS, para que, em futuras licitações feitas com recursos federais, “utilize critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, nos termos do disposto no inciso X do art. 40 da Lei n. 8.666/1993 e da jurisprudência do TCU”. A proposta contou com a concordância do Plenário. Precedentes citados:
Acórdãos nº 1.426/2010 e nº 1.452/2010, ambos do Plenário do TCU. Acórdão n.º 1.762/2010-Plenário, TC-000.289/2010-8, Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 21.07.2010.

Concorrência para prestação de serviços de tecnologia da informação: 2 – Não adjudicação por itens dos serviços

Ainda quanto à “inspeção” realizada na Concorrência n.º 001/2006 e no Contrato n.º 11/2007, firmado pelo Ministério do Esporte, foi apontado como achado a “contratação conjunta de serviços técnica e economicamente divisíveis”. A unidade técnica destacou que o objeto da Concorrência n.º 001/2006 “trata de contratação de diferentes categorias de serviços na área de TI, quais sejam: consultoria em planejamento estratégico e segurança da informação; desenvolvimento e manutenção de sistemas de informações; design e manutenção da internet e intranet; administração, operação e suporte para rede de microcomputadores; comunicação de dados e internet/intranet; administração de dados e de base de dados; suporte e serviços de help-desk”. Para ela, a contratação contemplou serviços que são técnica e economicamente divisíveis e, portanto, viáveis de serem licitados em separado ou adjudicados por itens distintos, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade do certame. Acolhendo o entendimento da unidade técnica, e “em atenção ao art. 23, §§ 1º e 2º, Lei 8.666/1993, ao art. 5º, inciso I, da IN 04/2008-SLTI/MP, e à Súmula TCU 247, bem como aos princípios constitucionais da isonomia, eficiência e economicidade”, o relator propôs e o Plenário decidiu expedir determinação corretiva ao Ministério do Esporte, para futuras contratações de serviços de tecnologia da informação. Acórdão n.º 1597/2010-Plenário, TC-010.290/2009-6, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 07.07.2010.

Parcelamento do objeto e princípio da economicidade

Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades em licitação conduzida pela Base de Fuzileiros Navais do Rio Meriti, cujo objeto era a compra de gêneros alimentícios. Entre as supostas irregularidades estaria a “inclusão de itens heterogêneos no grupo 9, como carne, aves e peixes, com indícios de restrição à competitividade”, por se tratar de itens geralmente comercializados de forma autônoma. Segundo os responsáveis, “todos os itens envolvem fornecedores da área frigorífica, pequeno espaço para armazenagem dos produtos na Base de Fuzileiros, necessidade de entregas semanais em pequenas quantidades, e experiências anteriores com a adjudicação de tais produtos por item, situação na qual as contratadas sistematicamente se recusavam a entregar os produtos sob o alegado aumento do custo com os fretes”. Dessa recusa decorreriam alguns problemas, tais como a necessidade de instauração de procedimento para aplicação de penalidades e o risco de colapso no abastecimento de gêneros de primeira necessidade. A unidade técnica que atuou no feito, ao constatar que, se fosse efetivada a adjudicação por itens, haveria redução de 21,5% no valor final do Grupo 9, questionou a economicidade da decisão. Ponderou ainda, a título de exemplo, que a compra de câmaras frigoríficas para o órgão possibilitaria a aquisição de cada item separadamente, não sendo mais impositiva a entrega em pequenas quantidades, fator de aumento do custo. Levando em conta que a administração da Base de Fuzileiros Navais, tão logo tomou conhecimento dos questionamentos do TCU, resolveu revogar o aludido certame, considerou o relator pertinente a expedição de recomendação ao órgão no sentido de que “efetue estudos avaliando, dentre outros aspectos julgados pertinentes, o resultado das licitações realizadas (por lotes e por item) em relação aos preços finais propostos, a execução contratual, a situação do mercado local e regional e a necessidade ou oportunidade de compra de câmaras frigoríficas, objetivando identificar, a partir dos elementos objetivos colhidos, a melhor opção para a aquisição de gêneros alimentícios com foco em fatores técnicos e econômicos”. O Plenário, por unanimidade, acolheu a proposta do relator. Acórdão n.º 501/2010-Plenário, TC-025.557/2009-4, rel. Min-Subst. André Luís de Carvalho, 17.03.2010.

Licitação para execução de obras custeadas com recursos de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte

Nos termos do art. 42, § 5º, da Lei n.º 8.666/93, para realização de obras custeadas com recursos provenientes de financiamento ou doação, oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte, podem ser admitidos, na respectiva licitação, normas e procedimentos daquelas entidades, desde que sejam por elas exigidos para obtenção do financiamento ou doação, não conflitem com o princípio do julgamento objetivo e sejam objeto de despacho motivado do órgão executor do contrato. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao apreciar relatório de levantamento de auditoria referente aos recursos alocados à “Implantação do Sistema Adutor Alto Oeste no Estado do Rio Grande do Norte – Proágua Nacional”. A equipe de auditoria identificou os seguintes indícios de irregularidade: a) ausência de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global, e de critérios de reajustamento de preços no edital da Licitação Competitiva Internacional n.º 1/2008; b) prática de sobrepreço, em ofensa aos arts. 40, X e XI, e 55, III, da Lei n.º 8.666/93; c) previsão, no Contrato n.º 1/2009, de pagamento adiantado à executora, em descumprimento ao art. 38 do Decreto n.º 93.872/1986. Em suas razões de justificativa, a Secretaria de Recursos Hídricos do Governo do Estado do Rio Grande do Norte (Semarh/RN) alegou que as obras em questão, por contarem com financiamento do Banco Interamericano de Recuperação e Desenvolvimento (BIRD), sujeitam-se a regras e diretrizes estabelecidas por esta instituição. Em seu voto, o relator destacou, todavia, que a questão da aplicabilidade das regras do BIRD já foi reiteradamente examinada pelo TCU, adotando-se, de maneira uniforme, o posicionamento de que a observância das normas e procedimentos do BIRD e do Banco Mundial não afasta a aplicação da legislação nacional no que não for com ela conflitante, sempre se observando o princípio do julgamento objetivo. E tal princípio, acrescentou, não compreende apenas a comparação das propostas formuladas pelos diversos licitantes e a seleção da considerada mais vantajosa, mas também o exame da adequabilidade interna dessas propostas. Portanto, se a Lei de Diretrizes Orçamentárias “estabelece um parâmetro objetivo de aceitabilidade de preços, que é a observância das medianas de preço do Sinapi, o órgão executor do empreendimento só poderia deixar de observá-lo mediante despacho fundamentado”. No caso em tela, a ausência de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global no edital, “longe de significar mera falha formal, prejudicou a perfeita avaliação da compatibilidade dos preços apresentados pela empresa vencedora da licitação com os de mercado, ocasionando o sobrepreço na assinatura do contrato”. Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu aplicar multa aos responsáveis, sem prejuízo de determinar à Semarh/RN a adoção das providências necessárias à repactuação do Contrato n.º 1/2009, bem como, “ao realizar obras financiadas ou garantidas com recursos públicos federais, na condição de mutuário de empréstimo obtido junto a organismo financeiro multilateral de que o Brasil faça parte, insira nos editais de licitação cláusulas que prevejam”: divulgação prévia dos orçamentos-base para os licitantes, expressos por meio de planilhas com a estimativa das quantidades e dos preços unitários; critérios de reajuste contratual; vedação ao adiantamento de pagamentos; critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global; interposição de recursos, pelos licitantes, contra os atos da Administração; vedação do “estabelecimento de preços acima dos praticados pela mediana do Sistema Sinapi”. Precedentes citados: Acórdãos n.os 714/2004, 2.239/2007, 2.690/2008 e 1.312/2009, todos do Plenário. Acórdão n.º 1347/2010-Plenário, TC-010.801/2009-9, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 09.06.2010.

PARCELAMENTO DO OBJETO E PARTICIPAÇÃO DE CONSÓRCIO

Parcelamento material do objeto e participação de consórcios

Representação oferecida ao TCU indicou possíveis irregularidades na Concorrência n.º 028/2009, promovida pela Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS, ao custo estimado de R$ 149.845.323,52, provenientes do Programa de Mobilidade Urbana, do Ministério das Cidades, “com vistas à pré-qualificação de empresas para a futura licitação que terá por objeto a execução de obras e serviços de implantação e adequação do sistema de corredores de transporte e outros projetos de mobilidade urbana”. As supostas irregularidades consistiam, basicamente, na: “a) ausência de fracionamento do objeto em lotes, embora seja técnica e economicamente viável; b) vedação da participação de consórcios no certame; c) limitação do número de atestados para comprovação de aptidão técnica; d) exigência de comprovação de aptidão técnica em itens de pouca relevância e pequeno valor;”. Para o relator, os argumentos apresentados pelo Secretário de Obras do Município de Campo Grande/MS não foram capazes de elidir as irregularidades suscitadas, as quais “restringem a competitividade da licitação, principalmente por não permitir o fracionamento do objeto do contrato em lotes de obras que são independentes e serão realizadas em locais distintos”. Segundo o relator, a situação se torna mais grave “com a vedação à participação de consórcios no certame licitatório, uma vez que, caso o parcelamento seja inviável, poucas empresas teriam capacidade de executar uma obra de grande vulto”. O relator propôs e o Plenário decidiu fixar prazo para a Prefeitura Municipal de Campo Grande/MS promover a “anulação do Edital de Pré-Qualificação da Concorrência nº 028/2009”, sem prejuízo de expedir-lhe determinação no sentido de que: I) “realize o parcelamento do objeto da nova licitação a ser promovida, com vistas à contratação das obras e serviços de implantação e adequação do sistema de corredores de transportes e outros projetos de mobilidade urbana, devendo proceder anteriormente, para fundamentar a escolha da forma de configuração dos ‘blocos’ ou ‘lotes’ a serem formados em função do parcelamento, a estudos técnicos que considerem as características de mercado e que indiquem a alternativa de divisão que melhor satisfaça os princípios da competitividade, da isonomia e da obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, respeitadas as limitações de ordem técnica, sem prejuízo de realizar contratação isolada de todo o complexo ou conjunto com um licitante, mas, neste caso, desde que admitida expressamente a participação, no certame, de empresas em consórcio, como forma de assegurar o parcelamento material do objeto, respeitando as regras prescritas no art. 33 da Lei nº 8.666/1993”; II) “reavalie e, conforme o caso, adapte as demais disposições editalícias (definição do tipo de licitação e critérios de julgamento, do regime de execução, dos critérios de habilitação, entre outras disposições) à nova situação decorrente do parcelamento”; e III) “faça constar dos autos do processo licitatório, independentemente da opção por lote divisível, os demonstrativos técnicos que fundamentem a definição dos itens das obras, sob os aspectos de relevância e valor, e dos atestados a serem exigidos, para efeito de comprovação de aptidão técnica”. Acórdão n.º 935/2010-Plenário, TC-015.485/2009-0, rel. Min. José Múcio Monteiro, 05.05.2010.

DESCONTO SOBRE O PREÇO GLOBAL

Manutenção, em aditivo de aumento de quantitativos, do percentual de desconto ofertado pela contratada no preço global inicialmente ajustado

Para execução do objeto do Contrato de Repasse n.o 0218.435-59/2007, celebrado entre a União, por meio do Ministério das Cidades, e o Estado de Pernambuco, a Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), na qualidade de “interveniente executor”, firmou o Contrato n.o 08.0.0152 com a Construtora Beta S.A., com vistas à realização das obras de implantação do sistema de esgotamento sanitário de Pau Amarelo, bairro do Município de Paulista, região metropolitana de Recife/PE. Em seu relatório de auditoria, a unidade técnica propôs “Alertar à Companhia Pernambucana de Saneamento que [...], ao realizar o aditivo de aumento de quantitativos – 6º Termo Aditivo ao Contrato n.o 08.0.0152 – conforme planilha orçamentária repassada à equipe de auditoria, observe o valor do desconto ofertado pela contratada nos preços unitários inicialmente contratados, conforme § 6º, art. 112, Lei n.o 12.017;”. Em seu voto, o relator ponderou que o desconto deve incidir sobre o preço global do ajuste, e não sobre os preços unitários, como proposto pela unidade instrutiva, uma vez que o art. 112, § 6º, da Lei n.o 12.017/2009 dispõe que a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI ou do SICRO não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. Assim sendo, o relator propôs e o Plenário decidiu determinar à Compesa que, “ao realizar o aditivo de aumento de quantitativos – 6º Termo Aditivo ao Contrato n.o 08.0.0152 –, mantenha o valor do desconto ofertado pela contratada no preço global inicialmente ajustado”. Acórdão n.º 1120/2010-Plenário, TC-000.340/2010-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 19.05.2010.

LICITAÇÃO POR LOTE – JUSTIFICATIVA

Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: 2 – Em regra, as aquisições por parte de instituições públicas devem ocorrer por itens, sendo que no caso de opção de aquisição por lotes a composição destes deve ter justificativa plausível

Ainda na representação que tratou de possíveis irregularidades ocorridas na condução do Pregão 71/2010, analisou-se a escolha, por parte da Prefeitura de Manaus, de aquisição dos produtos por lotes e não por itens, em aparente desacordo com o art. 15, inciso IV, da Lei 8.666/1993, bem como com a Súmula TCU 247. Aadjudicação dos bens, divididos em grandes lotes, já tinha sido examinada na ocasião da prolação do julgado anterior (Acórdão n.º 1291/2011-Plenário – ver informativo 63), tendo sido considerada irregular por diversas razões, tendo o relator destacado, na presente etapa processual, que o problema não teria sido a aquisição, em si, dos produtos divididos por lotes, mas sim a composição destes, os quais previram volumosas quantidades de produtos, envolvendo elevados montantes. Ilustrou destacando dois lotes que previam, respectivamente, as quantidades de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentas mil) toneladas de produtos e 925.000 (novecentos e vinte e cinco mil) toneladas de gêneros alimentícios e alcançaram mais de 10 milhões de reais, cada um. No caso concreto, de modo a garantir a competitividade do certame e a obtenção da proposta mais vantajosa à Administração, haveria, no ponto de vista do relator, que se ter uma definição de número maior de lotes, contendo menos produtos e quantidades em cada um. De outra parte, caso a definição dos lotes trouxesse produtos com características mais próximas, poderia, concomitantemente, atender aos anseios da prefeitura e cumprir-se com ordenamento jurídico relacionado ao assunto. Citando decisão anterior do Tribunal, realçou o relator a necessidade de se determinar à Prefeitura de Manaus que, em suas futuras licitações, caso opte pela licitação em lotes, procedesse à análise mais detida quanto à real necessidade e à conveniência de se agrupar itens, de modo a evitar a reunião em mesmo lote de produtos que poderiam ser licitados isoladamente ou compondo lote distinto, com vistas a possibilitar maior competitividade no certame e obtenção de proposta mais vantajosa para a administração, fazendo constar nos autos o estudo que demonstre a vantajosidade desse modo de contratação. Entendeu o relator, ainda, embora tenham sido observadas deficiências na composição dos lotes, não ser o caso de aplicar multa aos responsáveis, sendo a determinação à prefeitura o bastante para a correção das falhas na próxima licitação, apresentando voto nesse sentido, que foi acolhido pelo Plenário. Precedente citado: Acórdão no 3891/2011do Plenário.Acórdão n.º 2077/2011-Plenário, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2011.

SINAPI – TABELA SINAPI – OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

ACÓRDÃO Nº 1736/2007 – TCU – PLENÁRIO

9.1. determinar à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que:

9.1.1. crie e disponibilize, para acesso a todos os usuários do Sinapi, um banco de dados submetido a controle rigoroso de validação, alteração, atualização e cadastramento, que pode ser denominado, por exemplo, “Sinapi-Referencial”, composto pelas atuais composições do Banco Nacional e aquelas fornecidas pelos órgãos públicos setoriais federais, conforme exigido no § 2o do art. 115 da Lei nº 11.514/2007 (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO para 2008);

9.1.2. providencie a aferição técnica das composições de serviços do Sinapi-Referencial, podendo, para tal, utilizar-se de serviços prestados por instituição idônea e de reconhecida qualificação técnica, ou, alternativamente, realizar por meios próprios estudos teóricos, experimentais e de campo, mantendo documentação que contenha a memória dessas avaliações e a identificação dos responsáveis pelos estudos;

9.1.3. caracterize, no Sinapi-Referencial, as composições aferidas, na forma do item precedente, providenciando-lhes proteção contra alterações;

9.1.4. defina procedimento para atualização e ampliação do Banco Nacional de composições e do cadastro de composições do Sinapi-Referencial, sem prejuízo de uma posterior validação nos moldes da determinação constante do subitem 9.1.2 precedente;

9.1.5. apresente planejamento que indique a estratégia de realização de convênios com os órgãos públicos setoriais federais, por áreas de atuação, previstas no § 2o do art. 115 da LDO para 2008, com cláusula de estabelecimento de cronograma para transferência das informações, bem como a indicação das entidades capacitadas para a realização das aferições técnicas e validações;

9.1.6. preveja, nos convênios de fornecimento de informação firmados com órgãos públicos setoriais federais, a definição da responsabilidade e do cronograma da aferição técnica estabelecida no item 9.1.2 precedente;

9.1.7. insira, no objeto do contrato a ser firmado com o Departamento de Engenharia de Construção Civil da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (PCC-USP), referente à segunda fase dos trabalhos de aferição técnica das composições de serviços do Sinapi, disposição acerca da inclusão de composições que possibilitem o atendimento das atuais condições de projeto e produção de obras com características mais robustas e constituídas de elementos construtivos mais modernos, tais como: concretos de alto desempenho, protendido ou projetado; painéis de gesso acartonado; estacas hélice contínua ou raiz; lajes nervuradas, alveolar ou steel deck; entre outros, para atender ao disposto no § 2o do art. 115 da LDO para 2008;

9.1.8. reveja a descrição dos insumos, de forma a proporcionar uma coleta de preços com variedade mínima de fabricantes existentes no mercado para cada insumo pesquisado;

9.1.9. dê prioridade, ao estabelecer critérios de grupamento por família e de seleção dos representativos, nas fases de coleta de preços e de inserção de custos no Sinapi, à relevância financeira de cada insumo em função do tipo de obra em que está inserido

9.1.22. apresente cronograma para a disponibilização na Internet dos custos de serviços, constantes na base de dados do Sinapi, a fim de atender ao disposto na parte final do caput do art. 115 da LDO para 2008;

SÚMULA TCU 247

SÚMULA Nº 247

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

Fundamento Legal

- Constituição Federal, art. 37, incisos XXI

- Lei nº 8443, de 16-7-1992, art. 4º

- Lei nº 8.666, de 21-6-1993, art. 3º, § 1º, inc. I; art. 15, inc. IV; art. 23, §§ 1º e 2º

- Súmula nº 222 da Jurisprudência do TCU, in DOU de 3-1-1995

Precedentes

- Proc. 007.759/1994-0, Sessão de 15-06-1994, Plenário, Ata nº 27, Decisão nº393, inDOU de 29-06- 1994, páginas 9622/9636

- Proc. 575.475/1998-6, Sessão de 10-05-1999, Plenário, Ata nº 17, Decisão nº201, inDOU de 20-05- 1999, páginas 86/120

- Proc. 525.067/1995-7, Sessão de 07-07-1999, Plenário, Ata nº 29, Acórdão108, inDOU de 19-07-1999, páginas 32/73

- Proc. 575.578/1997-1, Sessão de 20-10-1999, Plenário, Ata nº 46, Decisão nº744, inDOU de 04-11-1999, páginas 37/68

- Proc. 010.677/1997-6, Sessão de 15-03-2000, Plenário, Ata nº 09, Decisão nº143, inDOU de 24-03-2000, páginas 56/89

- Proc. 009.800/1999-9, Sessão de 21-06-2000, Plenário, Ata nº 24, Decisão nº503, inDOU de 05-07-2000, páginas 38/58

- Proc. 008.158/2002-9, Sessão de 19-03-2003, Plenário, Ata nº 08, Acórdão236, inDOU de 28-03-2003, páginas 347/444

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